撤縣設市的經驗和教訓

撤縣設市政策在被中央叫停近二十年后，近年來又現重啟。據民政部數據，自2015年以來，全國共出現31個撤縣設市案例，僅2018年一年就出現了13例。這一政策的重啟與2014年公布的《新型城鎮化規劃：2014-2020》目標相一致，該規劃指出，到2020年我國的城鎮化率要達到60%，努力實現一億左右的農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。此外，包括十八大報告在內的一系列重要政策文件明確指出“對具備行政區劃條件的縣可有序改市”。

城鎮化率和城市人口的提升與城市數量密切相關。一個有效的城市體系依賴于大中小城市的協調發展。自1997年撤縣設市政策封凍之后，有大量的縣或鄉鎮經歷了快速的工業化和人口集聚，需要在地方行政體制上有所變革，以適應新形勢下對政府公共服務更高的要求。站在政策的轉折點上，我們有必要梳理和回顧過去我國實施撤縣設市的經驗和教訓。

圖1 新中國以來城市數量與城鎮化率變化情況  數據來源：國家統計局

撤縣設市 VS 撤縣設區

應對城市人口的不斷擴張，無外乎兩種路徑，一是創造新的城市，二是擴大已有城市規模。改革開放伊始，為了避免大城市病的蔓延，加之鄉鎮企業的蓬勃發展，我國采取了以小城市為主導并限制大城市規模的城市發展戰略，撤縣設市是這一時期的重要政策。通過撤縣設市設立的縣級市規模相對較小，以2000年為例，縣級市常住城鎮人口的平均規模為24.0萬，遠低于地級市市轄區94.1萬的水平。然而，撤縣設市政策面臨諸多問題。首先，有學者認為撤縣設市造成了假性城市化和被動城市化問題——許多通過撤縣設市成立的縣級市仍包含了大量農村地區，其非農產業比例與縣域經濟接近，造成“城不像城、鄉不像鄉”的現象。其次，撤縣設市政策的標準制定和執行過程也受到質疑，中西部一些欠缺發展潛力的縣也獲得縣級市的建制，而許多發展稟賦和潛力更好的縣甚至鎮，由于無法取得城市建制限制了當地的經濟發展。此外，通過撤縣設市設立的城市規模相對較小，可能難以形成集聚經濟。鑒于以上問題，撤縣設市被認為是一項失敗的城市化政策，國務院在1997年基本中止了這一政策，并凍結了多達500例的撤縣設市申請。

中央的城市發展戰略在這一時期也有所調整，對大城市工作和戶籍的限制開始放松。在此之后，撤縣設區政策開始接棒，并在2000-2004年以及2011年至今出現了兩次高潮。不同于縣改市，撤縣設區實現了已有城市的快速空間擴張，有利于大城市集聚經濟的形成。一些研究也發現了撤縣設區在促進人口城市化和經濟增長上的積極作用。從圖1可以看出，我國城鎮化率的增長速度自上世紀九十年代末有所上升。圖2展示了1978年以來撤縣設市和撤縣設區的數量變化。

圖2 1978年以來撤縣設市與撤縣設區數量   數據來源：國家民政部

切塊設市 VS 整縣設市

改革開放以前，我國主要采取切塊設市的模式，即在某一縣級行政區內人口高度聚集的區域單獨分離出來設立縣級市。雖然這一模式與城市的本質含義（人口的高度聚集）相符，但在中國的情境下可能存在如下一些問題：首先，增加了一個縣級行政單位，造成政府規模增加，這與當時中央精簡政府機構的精神相違背；其次，城市的空間范圍往往是不斷擴張的，但行政區劃一旦形成就難以突破；第三，由于喪失大量的產業基礎和收入來源，往往遭到被切塊縣的強烈反對。因此，在改革開放以后，我國主要采取了整縣設市的模式。正如前文所述，這一模式導致城市包含了大量的農村區域，造成城市和鄉村的邊界模糊。

自上而下 VS 自下而上

世界范圍內存在兩種重要的設立新城市的模式，一種是以美國為代表的自下而上、自發形成的城市建制（municipal incorporation）；另一種則是自上而下、行政主導的模式，如我國的撤縣設市。

在多數市場經濟國家，城市建制是當地居民達到一定規模后實行自治的一種形式。以美國為例，在決定本地是否獲得城市建制過程中，當地民眾發揮著主導性的作用。上級政府（州政府或議會）為城市建制設定一定的標準，包括人口、面積、到已有建制市的距離等。以美國北卡羅來納州為例，一個地區要獲得建制需達到以下條件：超過15%的當地居民簽署的請愿書（petition）、常住居民超過100人、人口密度（常住和流動人口）達到250人/平方英里、40%以上的土地用于住宅、商業、工業等非農用途等。滿足上述條件后，該地區便可向由州議會組成的城市建制聯合委員會（The Joint Legislative Commission on Municipal Incorporations）提出建市申請。由于上級政府制定的設市標準并不嚴苛，當地民眾在這一過程中有很大的自主權。

相較而言，中國的設市模式具有明顯的行政主導特征——由地方政府申請設市，中央政府決定是否批準，而當地居民在這一過程中發揮的作用很小。這個過程存在著典型的委托-代理問題。中央政府作為委托人，通過選擇某些縣改制為縣級市，并賦予它們更多的經濟資源（包括經濟管理權限、稅收、土地等），來實現推動城市化和經濟發展的最終目標。但由于存在著信息不對稱、激勵不相容等問題，我國行政主導式的撤縣設市能否實現預期目標，有待研究檢驗。

縣級市的特權

由縣至縣級市的轉換究竟帶來了哪些變化？雖然在行政級別上縣級市和縣屬同級，但縣政府的職能重點在鄉村發展，而縣級市的職能重點是城市建設，在此意義上，撤縣設市是一次由鄉到城的身份轉換。除了名字上的差異，對于當地經濟發展而言，該政策所帶來的行政權力和經濟資源的下放更具意義。具體而言，縣級市相較于縣具有以下優勢：

首先，縣級市政府的職權范圍比縣政府更大，許多縣級市擁有相當于“副地級市”的審批權，而且縣級市的市委書記更可能成為地級市的市委常委。縣改市后，機構設置會有更高的靈活性，尤其體現在城市規劃、城市建設、城市環境保護等方面。

其次，相比于縣，縣級市往往擁有更多的土地審批權和建設用地指標，并能夠從土地出讓收入中保留更高的份額。除此之外，縣級市在其他方面也有一定的優勢，如縣級市的城市維護建設稅適用稅率比縣高出兩到五個百分點，帶來更多的財政周轉資金；而在招商引資上，縣級市的形象往往比縣更好。

撤縣設市與經濟增長：歷史經驗

1997年中央叫停撤縣設市與該政策實施過程中出現的諸多問題息息相關。然而，撤縣設市究竟有沒有實現促進區域經濟發展和人口城市化的目標，是一個需要研究檢驗的問題。尤其在新型城鎮化背景下，撤縣設市政策重啟，許多經濟發達的縣蓄勢待發，希望通過撤縣設市提高經濟社會管理權限，這更需要我們認真總結過去的經驗和教訓，為未來的政策設計提供事實基礎。

評估撤縣設市政策效果面臨的最大問題在于數據可得性。政策重啟前最后一批縣改市發生在1997年，而1997年之前我國缺乏縣一級GDP的統計指標。此外，基層經濟統計數據的準確性也受到很多人的質疑。筆者在《經濟學（季刊）》雜志發表的一篇文章《經濟分權與中小城市發展：基于撤縣設市的政策效果分析》（2018年第16卷第1期）嘗試采用美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）發布的1992-2012年全球夜間燈光數據來反映縣域的經濟發展程度。該數據記錄了各地區晚上8：30到10：00的燈光亮度，并排除了自然火光、短暫性的光線和其他背景噪音等，以保證記錄的數據代表了人造燈光的亮度。燈光亮度值的取值范圍是0-63，數值越大，亮度越高，表示該地的經濟活動越為繁榮。自燈光數據發布以來，國際上許多研究者探討了燈光亮度與當地經濟發展程度（GDP）之間的關系，認為燈光亮度是客觀反映經濟活動的替代指標，并在實證研究中使用燈光亮度作為地區經濟發展程度的代理變量。夜間燈光數據在數據真實性、完整性和統計口徑一致性等方面都優于傳統的統計數據。

圖3 1992-1997年實施撤縣設市的區域分布

利用1992-1997年發生的173例撤縣設市作為實驗組，文章發現了如下基本結論：第一，該政策的長期效果大于短期效果（見圖4）。撤縣設市政策包含著土地指標、行政審批等權力的下放，而我國的土地市場大約在2003年前后才真正建立（見原文詳細說明）。此外，2001年底加入WTO讓我國工業化發展進入快速發展階段。這些變化導致撤縣設市在長期呈現出更加明顯的效果。

圖4 1992-1997年撤縣設市政策的動態效果

第二，政策效果存在嚴重的分化現象。東部地區、初始集聚規模更大的地區其效果更加明顯，而中西部地區的平均政策效果無論在短期還是長期均不明顯（見圖5）。權力的下放對于中西部地區帶來的一個后果是人均財政供養人口的增加，而東部則不存在這一現象。

之前的一些研究基于短期的平均效果認為撤縣設市是一項失敗的城鎮化政策，本文則在更長的時間范圍考察了政策效果在時間和空間上的差異性，對已有研究做了有益的補充，同時對未來的撤縣設市政策實施具有啟示意義。一方面，一些工業化程度很高的縣（尤其在東部地區）無法獲得城市建制以及相關行政權力，限制了地方政府提供基本公共服務的能力，例如許多東部發達縣和鄉鎮政府存在“小馬拉大車”的問題；另一方面，不具備工業化發展潛力的地區獲得大量行政資源，造成行政效率低下和資源在空間上誤配。在區域發展差異巨大的國情下，我們在政策制定中要盡量避免“一刀切”的做法，而是要更多遵循“因地制宜”的原則。

圖5 1992-1997年撤縣設市政策分區域的動態效果

進一步討論：我們需要什么樣的設市制度

根據前文的研究結果，撤縣設市在一定條件下可以促進經濟發展和人口城市化，但不可否認的是，由于中央政府無法有效鑒別哪些縣更具發展潛力，這種行政主導式的設市模式仍存在著很大的問題。某些獲得設市政策的縣市由于自身的發展潛力不足，其政策效果難以顯現，而許多發展潛力更高的縣或者鎮，由于無法獲得相應的管理權限，其城鎮化也面臨著種種約束。我國近年來出臺的城鎮化規劃方案和其他一系列政策規劃都強調了市場在城鎮化中的主導作用。因此，未來的設市政策需要注意地區發展的差異性以及市場的導向作用，提高各種資源在空間上的分配效率，以確保政策達到預期目標。

十八大報告提出“對具備行政區劃條件的縣可有序改市”。近年來，浙江、廣東、安徽等地進行的“鎮級市”改革試點引起了廣泛關注，2014年國家發展改革委等11個部門聯合印發《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》，提出建立行政創新和行政成本降低的設市模式，并選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮開展新型設市模式試點工作。設立鎮級市，不僅與國際上多數國家的通行經驗相一致，也符合我國憲法中所規定的“市縣分置”的原則。與撤縣設市政策相一致，鎮級市政策旨在解決一些經濟大鎮“小馬拉大車”的問題，通過提高其發展自主權，以進一步促進工業化和城鎮化。無論是縣級市還是鎮級市，通過向具備發展潛力的地區下放經濟自主權，能夠保證這些小城市在產業規劃和城市管理中體現本地需求，從而帶來經濟促進效應。