安徽旌德：農村宅基地“三權分置”改革確權頒證工作的實踐與探索

習近平總書記在2017年中央農村工作會議上指出，“要完善農民閑置宅基地和閑置農房的政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”

作為全國首批農村集體產權制度改革試點縣，安徽省旌德縣認真貫徹落實習近平總書記重要講話精神，在省市的正確領導下，率先探索開展農村宅基地“三權分置”改革確權頒證工作，2018年2月27日， 頒發(fā)了全國第一本農村宅基地“三權分置”不動產權證書。省委書記李錦斌在2018年全國“兩會”接受采訪時指出，“安徽根據中央部署， 積極探索農村宅基地的所有權、資格權和使用權‘三權分置’，現在正在積極試點，走在前面。旌德縣頒發(fā)了全國第一本農村宅基地‘三權分置’不動產權登記證。”自然資源部多次肯定旌德“率先頒發(fā)農村宅基地‘三權分置’不動產權證書， 是全國首創(chuàng)，是非常好的創(chuàng)新”。

堅持“四個符合”，確保正確改革方向

（一）符合中央精神。堅定不移貫徹習近平總書記重要指示精神，通過確權頒證落實農村宅基地“三權分置”，嚴守底線確保改革方向正確。堅定不移貫徹中央農村工作會議精神，通過確權頒證充分發(fā)揮閑置宅基地和農房效益， 引領農民共同富裕。堅定不移貫徹2018年中央一號文件精神，通過確權頒證不斷深化農村土地制度改革，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策。

（二）符合時代潮流。黨的十九大報告指出，經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點。產權明晰是要素流動的前提和基礎。1978年安徽小崗村探索了農村經營體制改革，40 年后的今天，農村產權制度改革已提上日程。旌德縣先后完成了林權、農地確權以及集體資產確權到戶和股份合作制改革，宅基地確權成為農村產權制度改革的最后一個堡壘。

（三）符合市場規(guī)律。旌德縣2015年實施全域旅游戰(zhàn)略以來， 休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游勢頭迅猛， 共發(fā)展農家客棧71家、農家樂66 家，利用閑置農房發(fā)展鄉(xiāng)村民宿已經成為農民增收的重要渠道。此外，宅基地確權頒證后，在保障農民“有所居”的前提下，宅基地使用權及農房產權的抵押、交易等權能被充分釋放，資金、技術、人才等要素也會隨之而來，為鄉(xiāng)村振興提供保障。

（四）符合群眾意愿。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，旌德縣農村出現大量閑置宅基地和農房，全縣33207宗宅基地（農房） 中，閑置的有5718宗（含1453宗閑置宅基地、4265宗閑置農房），占17.2%；此外，宅基地及農房的私下售賣繼承現象普遍存在，據不完全統(tǒng)計達2447宗，占7.4%。確權頒證后，不僅可以有效盤活閑置資產， 提升農民財產性收入，也可進一步規(guī)范宅基地及農房流轉行為，讓老百姓“手中有證、心中不慌”。

堅持“點面結合”，有序推進改革實踐

（一）統(tǒng)籌考慮，謀定而后動。旌德縣委高度重視農村宅基地“三權分置”改革工作，先后7次召開專題會議研究改革實施方案。組織相關部門對全縣10個鎮(zhèn)68個村（居）農戶宅基地進行摸底調查并建立臺賬（見表1）。調查中發(fā)現， 宅基地的歷史因素復雜，一戶多宅（25.9%）、私下流轉（7.4%）、面積超標（48.7%）等現象頗多。僅以一戶多宅為例，除買賣原因外，有的是繼承，有的是應分戶未分戶， 也有的是建新未拆舊，少數地區(qū)還存在違反村莊建設規(guī)劃、小產權房等問題。為此，旌德縣制定了《農村宅基地“三權分置”發(fā)證暫行辦法》，按照“面上依申請、點上全覆蓋”的原則推進確權頒證工作， 亦即在全縣范圍內接受農戶申請后依法依規(guī)頒證、選擇三溪鎮(zhèn)路西村作為試點整村推進確權頒證工作。

（二）以穩(wěn)為主，面上依申請。2018年2月，興隆鎮(zhèn)大禮村王五四成為第一個農村宅基地“三權分置”不動產權登記證書的申請人，2月27日，為其頒發(fā)了第一本證（見圖1）。至今，全縣共依申請發(fā)放“三權分置”不動產權證書10套30本，其中農民自用的1套3本，本集體內部流轉的2套6本，本縣外村農民流轉的6套18本，外縣農民流轉的1套3本。一是創(chuàng)新展示“三權分置”實現形式，旌德縣發(fā)出的不動產權登記證書均為一式三本，每本都載明了所有權人、資格權人、使用權人，實行“一證登三權、一證發(fā)三人”。二是創(chuàng)新突破使用權受讓人范圍，在允許村民自用、本集體內部流轉的基礎上，旌德縣突破了本集體的限制，允許本集體以外持有農村戶口的自然人作為使用權受讓人，并堅決不開“城里人到農村買宅基地”的口子，禁止城鎮(zhèn)居民、企業(yè)法人成為使用權受讓人。三是創(chuàng)新登記標的物完整信息，因暫時沒有明文規(guī)定農村宅基地的使用年限，考慮到“房地一體”“交易價格主要體現房屋的使用價值”， 在旌德縣不動產權登記證書中，載明了宅基地及農房的實際面積、房屋的結構和建筑年份等信息，以便市場發(fā)現價格。

（三）穩(wěn)中求進，點上全覆蓋。為探索宅基地“三權分置”確權頒證可推廣、可復制的經驗，旌德縣決定選取全縣首個農村集體產權制度改革和“三變”改革試點村——三溪鎮(zhèn)路西村作為整村推進試點。制定了“12步工作法”（見圖2），將整村推進工作分為3個階段12個步驟。第一階段是測繪確權，主要是測繪、制圖、權籍調查、公示等，戶均測繪及權籍調查費用486元/戶（如果依申請辦理， 點狀測繪費用960元/戶），目前已完成了442戶501宗宅基地的測繪、425宗宅基地的權籍調查工作。第二階段是資格審核，農戶填寫申請后，由村委會對資格權進行確認， 對使用權人進行審核。第三階段是受理頒證，采取“老人老辦法、新人新辦法”的原則。所謂“老人老辦法”，是指對2012年集中頒證的，在堅持農地農用、不觸碰基本農田底線、不違反村莊規(guī)劃的前提下，最大限度維護群眾既得利益。對符合“一戶一宅”且面積不超標的，全部換發(fā)“三權分置”不動產權登記證書；對宅基地面積超過160 平方米的，采取“登記160平方米+附記注明實際面積”方式予以確權頒證；對“一戶多宅”的，因分戶手續(xù)未辦形成的，幫助農戶辦理分戶手續(xù)，因繼承等原因形成的， 在將使用權確認給農戶的基礎上， 允許農戶選擇一處確認資格權；對建設年代長久、登記原始資料匱乏的，只要符合規(guī)劃，為其補充材料確權頒證。所謂“新人新辦法”， 是對2012年集中頒證以后建房的， 嚴格按照《土地管理法》等法律法規(guī)，在符合規(guī)劃、符合面積要求、有合法用地手續(xù)等前提下，為農戶辦理“三權分置”不動產權登記證書；對發(fā)生交易的，只要使用權受讓人是農村戶口的自然人，在完成資格權確權的基礎上頒發(fā)“三權分置”不動產權登記證書；對新發(fā)生交易的，按照“156”工作規(guī)范（見圖3）執(zhí)行。

堅持“問題導向”，大膽探索改革理論

習近平總書記關于宅基地“三權分置”的重要論述，是我們探索這項改革工作的指導方針。三權中，對所有權、使用權的認識比較清晰，但對資格權的認識還有一個過程。資格權是什么，與所有權、使用權有何區(qū)別？資格權包括哪些內容，如何體現，如何把握，如何操作？這需要我們在實踐中不斷探索，在理論上有所提煉。

（一）宅基地資格權的內涵。宅基地資格權，是基于農村集體成員身份延伸的，以戶口為標志，以戶為單位，依法享有的關于農村宅基地的資格權利。

一是基于農村集體成員身份延伸，是強調其因果性。首先是農村集體的成員，才會擁有這個權利， 而不是相反。所以并不會因為購買了房屋，就有了資格權，更不會因此成為該集體成員。

二是以戶口為標志，是強調其操作性。是否能申請宅基地，是否已申請宅基地，是否要分戶后再申請宅基地，村集體評判的依據只能是戶口。本村的農戶，有且僅有一塊宅基地的資格權。

三是以戶為單位，是強調其主體性。所有權的主體是村委會，體現了土地公有制的根本制度；使用權的主體是個人，和房屋產權保持一致， 體現為用益物權；資格權的主體是農戶，戶生則有，戶銷則無。

四是依法享有的關于農村宅基地的資格權利，是強調其獨特性。農村集體成員的權利還有很多，如農地承包經營權、農村集體資產股權等，但宅基地資格權與這些權利有很大不同。

（二）宅基地資格權的外延。旌德縣結合實際工作，將宅基地資格權的外延分解為資格獲得權、資格限制權、資格許可權和資格補償權等四種權益。

一是資格獲得權。即符合條件的農戶，作為本集體組織成員，有資格向村集體申請一塊宅基地，對于已經分配的宅基地，可無償使用。這對應的是《土地管理法》規(guī)定的“無償取得”原則，對于保障農民“居者有其屋”具有重要意義。

二是資格限制權。即農戶有且僅有一次權利申請宅基地資格權， 而且申請的面積不得超過規(guī)定面積。這對應的是《土地管理法》規(guī)定的“一戶一宅”原則，是對集體組織內部成員的一種約束權利。

三是資格許可權。即使用權人需再次流轉的，須經所有權人和資格權人同意，方可辦理變更登記。這對應的是《物權法》中關于用益物權人、擔保物權人行使權利，不得損害所有權人的權益規(guī)定，有效彰顯了宅基地集體所有權、農戶資格權。

四是資格補償權。即宅基地及其以上房屋被國家依法征收時， 房屋征收補償歸房屋所有權人暨宅基地使用權人所有，宅基地的征收補償則歸所有權人和資格權人共有，其補償分配方案由村民代表大會自行制定（集體提留一般不超過30%）。這對應的是《土地管理法》中“有償退出”的原則，充分保障了土地所有權人和資格權人的相關權益。

（三）宅基地資格權的認定。除“一戶一宅”等常規(guī)情形外，針對部分特殊情形，旌德縣運用前述理論， 對宅基地資格權的認定進行探索。

一是因交易形成的一戶多宅。此種情形下，出讓方保留宅基地資格權；如出讓方戶口遷出本集體，則資格權由村集體收回。

二是因繼承形成的一戶多宅。此種情形下，宅基地使用權及其以上房屋所有權歸繼承人，資格權由村集體收回；特殊情況下亦可允許農戶選擇其中一塊宅基地確認其資格權，其余宅基地資格權由村集體收回。

三是建新房但未拆舊房形成的一戶多宅。此種情形下，應當督促農戶盡快拆除舊房，確實無法拆除的，亦可允許農戶選擇其中一塊宅基地確認其資格權，其余宅基地資格權由村集體收回。

四是滿足分戶條件但未分戶形成的一戶多宅。此種情形下，應當協(xié)助農戶，盡快辦理分戶手續(xù)后，以戶為單位確認資格權。

五是因歷史原因如“文革”時期分老屋形成的多戶一宅。此種情形下， 按照“尊重歷史、擱置爭議、保障權益”的原則，資格權交由村委會，每戶可以保留申請新的宅基地資格權， 在重新選址建新房后予以確認。

六是整戶戶籍轉出本集體后資格權的處置。此種情形下，無論是農轉非還是遷往他村，農戶保留宅基地使用權及其以上房屋所有權， 但資格權由村集體收回。

幾點工作建議

（一）進一步規(guī)范宅基地資格權的有關表述。現行有關法律規(guī)定了“一戶一宅”“無償取得”等基本原則，但實際生活中“一戶多宅” 因各種原因已普遍存在，獲得宅基地時也多為有償，資格權的制度設計維護了法律與現實的一致性。建議規(guī)范表述，“一戶一宅”、“無償取得”指的是宅基地資格權。

（二）進一步優(yōu)化宅基地使用權的交易范圍。根據現行有關法律法規(guī)，農村宅基地只能在本集體組織內部進行交易，這一規(guī)定影響了閑置宅基地和農房的價值釋放。建議在嚴格落實習近平總書記“城里人到農村買宅基地這個口子不能開”“禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館”重要指示的前提下，尊重客觀實際和群眾意愿，適當擴大交易范圍。另外，在法律法規(guī)未明確前，應當允許對租約公證，維護市場秩序，切實保障權益。

（三）進一步明確農村宅基地的使用年限。現行有關法律法規(guī)只對出讓國有建設用地使用權設定了年限，對于農村宅基地使用權年限并未提及。我旌德縣在實踐中采取的是按照“房地一體”原則，在“三權分置”不動產權登記證書中標注房屋結構、建筑年份等信息。建議抓緊對農村宅基地使用年限統(tǒng)一規(guī)定，以便操作。

（作者系安徽省宣城市委常委、旌德縣委書記）