馮奎：國家級(jí)新區(qū)需要價(jià)值目標(biāo)與路徑的新思考

10月13日，國家級(jí)新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展論壇在西安舉辦。中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎在論壇上發(fā)表主旨演講。

馮奎指出，國家級(jí)新區(qū)承擔(dān)著國家改革開放重大戰(zhàn)略任務(wù)。面向未來，我們需要對(duì)國家級(jí)新區(qū)價(jià)值目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行新思考，更好地回答國家級(jí)新區(qū)所包含的國家利益在哪里？國家交付的任務(wù)是什么？國家級(jí)新區(qū)的必要性在哪里？

演講內(nèi)容如下：

一、國家級(jí)新區(qū)正在走向新的30年

中國的新城新區(qū)已經(jīng)構(gòu)建成一個(gè)系統(tǒng)。其中，國家級(jí)新區(qū)是龍頭，高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)是兩翼，其他各類型的新城新區(qū)是重要的支撐力量與組成部分。截至目前，我國有19個(gè)國家級(jí)新區(qū)，有國家級(jí)開發(fā)區(qū)552家。其中，國家級(jí)開發(fā)區(qū)中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)數(shù)量最多，達(dá)到219家；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，數(shù)量為156家和135家；邊境/跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與其他類型則數(shù)量較少，分別為19家和23家。寬泛意義上，地級(jí)城市以上其他類型的新城新區(qū)總計(jì)3000個(gè)。國家級(jí)新區(qū)是新城新區(qū)的體系的龍頭，研究國家級(jí)新區(qū)對(duì)于整個(gè)新城新區(qū)來說，都具有重要意義。 國家級(jí)新區(qū)與中國改革開放、與中國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程密切相聯(lián)。如果從1992年設(shè)立上海浦東新區(qū)開始算起，國家級(jí)新區(qū)已經(jīng)走過將近30年。這30年中，國家級(jí)新區(qū)大致經(jīng)歷的四個(gè)階段：

第一階段（1990-2009），為落實(shí)深化改革、實(shí)行對(duì)外開放的重大部署，國家批復(fù)上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)，形成了今天新區(qū)體系的龍頭。

第二階段（2010-2013），為培育新的區(qū)域增長極，國家在內(nèi)陸、東部沿海、西北、南粵布局，相繼批復(fù)成立重慶兩江、浙江舟山群島、甘肅蘭州和廣州南沙4個(gè)新區(qū)。

第三個(gè)階段（2014-2016），為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，優(yōu)化新區(qū)布局，國家有關(guān)部門進(jìn)一步完善新區(qū)設(shè)立管理辦法和支持政策，國務(wù)院相繼批復(fù)12個(gè)新區(qū)，其中2014年、2015年各批復(fù)5個(gè)國家級(jí)新區(qū)；2016后批復(fù)長春新區(qū)、贛江新區(qū)。

第四個(gè)階段（2017年4月以后），批復(fù)雄安新區(qū)。將雄安新區(qū)提到與深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、浦東新區(qū)同等的高度。雄安新區(qū)要建設(shè)非首都功能疏解集中承載地，是千年大計(jì)、國家大事。 回顧國家級(jí)新區(qū)的發(fā)展歷史，可以形成如下基本判斷：1) 國家級(jí)新區(qū)重大布局基本結(jié)束；2) 形成了大規(guī)模的存量發(fā)展資源；3) 受各種因素影響，新區(qū)發(fā)展出現(xiàn)了差異化、分化現(xiàn)象；4) 浦東新區(qū)為龍頭，引領(lǐng)國家級(jí)新區(qū)再出發(fā)；5) 雄安高度、雄安質(zhì)量引領(lǐng)國家級(jí)新區(qū)建設(shè)模式的轉(zhuǎn)變；6) 新區(qū)面臨重大使命、重大機(jī)遇、重大挑戰(zhàn)。 從2020年再到本世紀(jì)中葉即2050年，中國將要建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，國家級(jí)新區(qū)也即將迎來新的30年。如果從前后60年的歷史來看，國家級(jí)新區(qū)主要又分為兩個(gè)階段。前30年基本完成重大布局；后30年主要任務(wù)是釋放潛能、激發(fā)動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)。    

目前，除已經(jīng)設(shè)立的19個(gè)國家新區(qū)外，還有一些地方在積極申報(bào)國家級(jí)新區(qū)，包括武漢長江新區(qū)、合肥濱湖新區(qū)、杭州大江東產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、沈陽沈北新區(qū)、鄭州鄭東新區(qū)、石家莊正定新區(qū)、南寧五象新區(qū)、濟(jì)南黃河新區(qū)、襄陽東津新區(qū)、中山翠亨新區(qū)、唐山曹妃甸新區(qū)、烏魯木齊新區(qū)等等。我們認(rèn)為：大規(guī)模批準(zhǔn)新區(qū)的時(shí)代已經(jīng)過去，未來仍會(huì)有高質(zhì)量的新區(qū)獲得批準(zhǔn)。待批的新區(qū)與現(xiàn)有國家級(jí)新區(qū)面臨同樣的任務(wù)，就是面向2050要有新思考。

二、關(guān)于國家級(jí)新區(qū)的五大思考

一是價(jià)值目標(biāo)的思考。國家級(jí)新區(qū)擔(dān)負(fù)著推動(dòng)國家改革開放的重大使命，一定意義上也是“國之重器”。我們需要思考的問題：國家級(jí)新區(qū)所包含的國家利益在哪里？國家交付的任務(wù)是什么？國家級(jí)新區(qū)的必要性在哪里？這個(gè)問題之所以重要，是因?yàn)殛P(guān)于國家級(jí)新區(qū)數(shù)量越來越多，規(guī)劃、建設(shè)方式出現(xiàn)了一些新現(xiàn)象。比如說：原先是國家作為發(fā)起主體，現(xiàn)在推動(dòng)主體漸漸由國家轉(zhuǎn)向地方，新區(qū)設(shè)立現(xiàn)在的基本程序是：地方申報(bào)-國家審批-地方落實(shí)。原先是國家級(jí)新區(qū)本身就是一項(xiàng)重大國家戰(zhàn)略，現(xiàn)在變成地方落實(shí)國家既有重大戰(zhàn)略的載體。原先是著眼于全國布局，現(xiàn)在變成各省分配，每個(gè)省都強(qiáng)調(diào)不能落下，都爭(zhēng)取獲批國家新區(qū)。

二是規(guī)劃技術(shù)的思考。國家級(jí)新區(qū)需要補(bǔ)上三個(gè)方面的思考，分別是過去時(shí)、未來時(shí)、現(xiàn)在時(shí)。一是戰(zhàn)略層面之下的技術(shù)思考。這個(gè)思考主要針對(duì)過去一些地方獲批國家級(jí)新區(qū)，在“戰(zhàn)略”研究上相對(duì)充分，但戰(zhàn)術(shù)研究仍有不足，一些問題如區(qū)域選址、目標(biāo)規(guī)模、空間布局、開發(fā)時(shí)序等等并沒有完整解決，現(xiàn)在需要思考、研究。二是面向未來的情境思考，這就是將來時(shí)。未來30年，一系列重大的變化將要發(fā)生，比如國家空間戰(zhàn)略正在調(diào)整，新技術(shù)應(yīng)用也帶來巨大變化。而這兩者疊加，將帶來空間發(fā)展的深度調(diào)整，需要思考。第三是戰(zhàn)略協(xié)同的推演思考，這是現(xiàn)在時(shí)。十九大報(bào)告42次提到國家戰(zhàn)略，可以說我們面對(duì)一個(gè)戰(zhàn)略的年代。我們現(xiàn)在不是戰(zhàn)略少了，而是這些戰(zhàn)略如何協(xié)同。具體到國家級(jí)新區(qū)來說，就是各類戰(zhàn)略如何能系統(tǒng)集成，為國家級(jí)新區(qū)所用？

三是實(shí)現(xiàn)路徑的思考。如何實(shí)現(xiàn)國家級(jí)新區(qū)的既定目標(biāo)？我們面臨新的路徑選擇。一個(gè)重要的方向是新路徑中一些重大關(guān)系的再平衡。比如老城區(qū)與新區(qū)的關(guān)系。過去新區(qū)的人口增量既來自于老城區(qū)也來自城市以外地區(qū)，但現(xiàn)在這些人口從哪里來？許多新區(qū)規(guī)劃了300-500萬人，如何實(shí)現(xiàn)？又如生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，就是青山銀山如何變成金山銀山？再如投資與增長的關(guān)系。多數(shù)年份，國家級(jí)新區(qū)固定資產(chǎn)投資增速都超過地區(qū)生產(chǎn)總值增速。個(gè)別年份，固定資產(chǎn)投資增速是地區(qū)總值增速的5倍以上。債務(wù)與金融風(fēng)險(xiǎn)累積在有的新區(qū)已有所累積。舊有的發(fā)展之路，能否持續(xù)？

四是動(dòng)力機(jī)制的思考。舊的機(jī)制部分落后、部分失靈。比如我們看到當(dāng)初有些國家級(jí)新區(qū)虎虎生威，但現(xiàn)在出現(xiàn)了不同程度的形式主義、官僚主義，效率降低。新的機(jī)制尚未形成。法治化、國際化、市場(chǎng)化的機(jī)制體制是方向，但還沒有成為完整的系統(tǒng)。面臨其他創(chuàng)新空間在機(jī)制上的競(jìng)爭(zhēng)，這是指在由舊到新的動(dòng)力機(jī)制轉(zhuǎn)換過程中，一些小型化更易創(chuàng)新的空間，它們的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)往往更加突出，而國家級(jí)新區(qū)則顯得有點(diǎn)老態(tài)龍鐘，在某些方面甚至還比不上具有引領(lǐng)性地位的開發(fā)區(qū)或城區(qū)。國家級(jí)新區(qū)新一輪發(fā)展，就必須實(shí)現(xiàn)動(dòng)力變革、效率變革、質(zhì)量變革，這需要深入思考。

五是協(xié)同治理的思考。國家級(jí)新區(qū)涉及到國家、省、城市政府，既有國家戰(zhàn)略意圖，又要充分發(fā)揮市場(chǎng)化機(jī)制的決定性作用。多重力量在不同時(shí)段，有不同的交叉協(xié)同運(yùn)作方式。國家級(jí)新區(qū)的改革發(fā)展，是現(xiàn)代化協(xié)同治理的考驗(yàn)。我們因此需要著力思考：如何建立國家級(jí)的決策與議事協(xié)調(diào)機(jī)制；如何實(shí)現(xiàn)重大戰(zhàn)略的協(xié)同；如何實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)與市場(chǎng)化機(jī)制的協(xié)同等。 總的來說，我們需要通過以上這些目標(biāo)、規(guī)劃、路徑、機(jī)制、治理的再思考再行動(dòng)，推進(jìn)國家級(jí)新區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量引領(lǐng)性發(fā)展，在提升國家競(jìng)爭(zhēng)力、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、加快轉(zhuǎn)型發(fā)展、推動(dòng)改革開放等方面，國家級(jí)新區(qū)必須成為引領(lǐng)性的空間。

三、以戰(zhàn)略協(xié)同的方式推動(dòng)國家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

中央、國務(wù)院和國家有關(guān)部門高度重視國家級(jí)新區(qū)發(fā)展，總體而言，國家級(jí)新區(qū)已取得顯著的成就，面向未來需要國家級(jí)新區(qū)在改革開放中發(fā)揮更大作用。如何進(jìn)一步推進(jìn)國家級(jí)新區(qū)建設(shè)發(fā)展？

一是更好地發(fā)揮國家主導(dǎo)作用。一些新區(qū)的管理體制經(jīng)歷多部門共管、省里主管、省會(huì)城市主管等變化。探索必不可少，但反思中也可看見國家級(jí)新區(qū)推動(dòng)力不夠、體制易變反復(fù)等問題。國家戰(zhàn)略需要做實(shí)，就應(yīng)更好地發(fā)揮國家主體在戰(zhàn)略目標(biāo)制定中地位，發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)及推動(dòng)作用。

二是主線應(yīng)更加明確。釋放存量是基礎(chǔ)，提高質(zhì)量是根本，發(fā)揮能量是目標(biāo)。當(dāng)前及今后一段時(shí)間，可能還會(huì)有新區(qū)獲批，但應(yīng)把重點(diǎn)放在激活存量資源上面。盡快推廣國家級(jí)新區(qū)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，其他各類功能區(qū)充分借鑒與集成已有經(jīng)驗(yàn)。

三是重視發(fā)揮國家級(jí)新區(qū)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用。一部分國家級(jí)新區(qū)已具備成為區(qū)域協(xié)調(diào)引擎的作用，還有一些新區(qū)的體量與動(dòng)能不足以成為引擎，應(yīng)規(guī)劃制定發(fā)展路徑，最大限度地發(fā)揮國家級(jí)新區(qū)核心引擎作用，帶動(dòng)區(qū)域中心城市、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是以戰(zhàn)略協(xié)同的方式來推動(dòng)國家級(jí)新區(qū)。新區(qū)與自貿(mào)區(qū)、科技創(chuàng)新區(qū)等需要聯(lián)動(dòng)發(fā)展。國家級(jí)新區(qū)與其內(nèi)部或外部的高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)要同城互動(dòng)。19個(gè)國家新區(qū)之間也要加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，要充分發(fā)揮戰(zhàn)略協(xié)同的聯(lián)合優(yōu)勢(shì)，以國家級(jí)新區(qū)促進(jìn)形成帶動(dòng)大改革、大開放的局面。

五是擁抱新產(chǎn)業(yè)革命，重點(diǎn)是推動(dòng)找到經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)能、新路徑。應(yīng)結(jié)合國家級(jí)新區(qū)的區(qū)位、功能定位、現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、未來目標(biāo)綜合判斷形成未來具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)力量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。在新產(chǎn)業(yè)革命中找準(zhǔn)地位，尤其是在發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)上夯實(shí)基礎(chǔ)。

六是持續(xù)優(yōu)化空間，推進(jìn)產(chǎn)城高水平融合。一些面積和人口規(guī)模較大的國家級(jí)新區(qū)，應(yīng)明確實(shí)施大城市戰(zhàn)略，加強(qiáng)公共服務(wù)能力建設(shè)。同時(shí)，優(yōu)化國家級(jí)新區(qū)的空間結(jié)構(gòu)，推動(dòng)緊湊型空間布局與建設(shè)。注重都市圈、組團(tuán)、特色小鎮(zhèn)、一刻鐘（或半小時(shí)）生活圈、創(chuàng)意空間等空間策略的運(yùn)用。

七是充分釋放體制機(jī)制活力，形成新型治理架構(gòu)。處理好新區(qū)與老區(qū)、新區(qū)與開發(fā)區(qū)高新區(qū)；新區(qū)與街道；新區(qū)與新城等等關(guān)系，釋放活力。新區(qū)作為最自由最有活力的經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)探索包容性、靈活性更強(qiáng)的體制機(jī)制。

八是打造國際化營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)新區(qū)發(fā)展。深刻融入一帶一路；充分借鑒自貿(mào)區(qū)的做法；建設(shè)市場(chǎng)化、法治化、國際化營商環(huán)境。