王凱：2020年后中國城鎮(zhèn)化的趨勢和特征

2019年度“變革與創(chuàng)新規(guī)劃論壇”，暨中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)公司技術(shù)交流會(huì)于2020年1月13日完滿召開。“變革與創(chuàng)新規(guī)劃論壇”是公司一年一度的技術(shù)交流盛會(huì)，匯聚公司應(yīng)對(duì)新時(shí)代變革形勢，謀求創(chuàng)新發(fā)展的最新探索。論壇特邀中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院王凱副院長作主旨報(bào)告。

改革開放以來，我國一直處在一個(gè)快速城鎮(zhèn)化的時(shí)代，經(jīng)過40多年的發(fā)展，進(jìn)入2020年，中國城鎮(zhèn)化將會(huì)呈現(xiàn)出哪些新趨勢？王凱以《2020年后中國城鎮(zhèn)化的趨勢和特征》為題，介紹了中規(guī)院接受有關(guān)部門委托對(duì)這個(gè)各界關(guān)注的焦點(diǎn)問題進(jìn)行深入研究的初步發(fā)現(xiàn)。報(bào)告分為三個(gè)主要部分：（1）當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀特征，（2）影響我國城鎮(zhèn)化的主要因素，（3）未來城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢與判斷。

01、全國人口總量增長放慢，城鎮(zhèn)化增速趨緩

最近幾年，我國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出一些新的現(xiàn)象。第一點(diǎn)是人口的總量增長最近放慢了。過去我們認(rèn)為，中國的人口峰值在15億左右，現(xiàn)在的預(yù)測是，到2030年前后，人口數(shù)量將達(dá)到峰值，在14.5億左右。這個(gè)預(yù)測要低于原來的預(yù)測，原因是，盡管我們二胎放開了，但是出生率比想象的要低很多，特別是去年出生的人口數(shù)量比預(yù)計(jì)的要少很多。2018年我國人口已經(jīng)有13.95億，2019年應(yīng)該會(huì)超過14億，比較接近人口峰值了。從圖1可見，我國人口增速持續(xù)放慢，從1987年的峰值16.7‰下降到2018年的3.8‰，近五年年均增長率為5.09‰。

第二點(diǎn)是城鎮(zhèn)化增速趨緩。我國2018年城鎮(zhèn)化水平是59.6%，到2019年底，城鎮(zhèn)化水平會(huì)超過60%。超過60%以后，就到了一個(gè)城鎮(zhèn)化的新時(shí)期。從增速來看，改革開放40多年來，前30多年平均每年1.5%的增速，這兩年降到1.3%，比前些年有所下降。整個(gè)人口總量增長、城鎮(zhèn)化增長的速率，包括經(jīng)濟(jì)增速，都在趨緩，這是一個(gè)大的情況。

圖1：1993-2019年中國人口增長率

圖2：1982-2018年中國城鎮(zhèn)化率

02、人口集聚在空間上東部減緩、中西部提升、東北部加速流出

人口聚集的空間特征近幾年有一些變化。一個(gè)是人口還在向東部聚集，但是其速度減緩了。2015-2018年，東部地區(qū)人口占全國人口比重年均提升僅0.07個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)低于2005-2010年的0.32個(gè)百分點(diǎn)。第二是中西部地區(qū)的人口聚集能力在提升，中部地區(qū)人口占全國人口比重下降趨勢減緩，西部地區(qū)人口占全國人口比重在2010年后開始呈現(xiàn)上升趨勢。第三個(gè)是東北地區(qū)人口的加速流出，這表現(xiàn)在，其2000-2018年占全國人口比重持續(xù)下降，且呈加速下降趨勢。以大連為例，中規(guī)院上海分院所做的一項(xiàng)研究顯示，大連常住人口的增長越來越慢，2018年是負(fù)增長，并且受教育水平高的人流出的速度在加快。

圖3：分省人口增長趨勢

03、部分地區(qū)人口流動(dòng)的近域化趨勢加強(qiáng)

部分地區(qū)人口流動(dòng)的近域化趨勢在加強(qiáng)。從東、中、西各地區(qū)級(jí)層面來看，地區(qū)內(nèi)部流動(dòng)增加。東部輸入減量多于增量，中西部輸入增加多于輸出增加，在中部就業(yè)的農(nóng)民工2018年比上年增加139萬人，增長2.4%，在西部就業(yè)的增加239萬人，增長4.2%。從省級(jí)層面來看，省內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工增加。2018年外出農(nóng)民工中，省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工9672萬人，比上年增加162萬人，增長1.7%；2018年省內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工占外出農(nóng)民工的56%，比上年提高0.7個(gè)百分點(diǎn)。

以安徽省為例，安徽是勞動(dòng)力流出大省，前些年，大量的人口去上海、江蘇、浙江打工。而最近一些年，安徽省內(nèi)的一些城市，合肥、蕪湖、馬鞍山、滁州這樣一些城市人口聚集現(xiàn)象在增加，人口集聚能力在增強(qiáng)，這是一個(gè)好趨勢。

圖4：2017、2018年農(nóng)民工省內(nèi)、外就業(yè)人數(shù)和比例

04、流動(dòng)人口落戶的意愿強(qiáng)烈，需求呈現(xiàn)多元化特征

流動(dòng)人口的落戶意愿越來越強(qiáng)。過去，我們中國的城鎮(zhèn)化是不徹底的，很多在城鎮(zhèn)工作、生活的流動(dòng)人口沒有當(dāng)?shù)貞艨冢院⒆由蠈W(xué)，老人看病都面臨著一定的困難。從最近一些年來看，流動(dòng)人口落戶的意愿越來越強(qiáng)，特別是收入較高的流動(dòng)人口、初中及以上學(xué)歷的流動(dòng)人口更愿意居留、落戶，且意愿在增強(qiáng)。2019年底中央發(fā)布文件，放開300萬人口以下城市的落戶限制，就是對(duì)這種愿望的回應(yīng)。專家們建議，還要進(jìn)一步放開，因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，流動(dòng)人口真正有意愿落戶的城市，很多是500萬人口以上的。

流動(dòng)人口落戶需求呈現(xiàn)多元化的特征。農(nóng)民工進(jìn)城落戶不僅僅是為了收入，他們越來越看重公共服務(wù)，特別是看重子女的受教育機(jī)會(huì)，以及個(gè)人的發(fā)展空間。調(diào)查資料顯示，流動(dòng)人口愿意長期居留城市的首要原因是為了子女更好的教育機(jī)會(huì)（22%），其次是為了個(gè)人發(fā)展空間大（19%），第三是為了收入水平高（16%）。需要指出的是，新生代流動(dòng)人口占比已經(jīng)過半，他們受教育程度普遍更高，更加關(guān)注城市的發(fā)展，融入意愿也更強(qiáng)烈。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，1980年以前出生的流動(dòng)人口平均受教育年限為8.7年，1980年及以后出生的為10.2年；97.3%的新生代流動(dòng)人口喜歡現(xiàn)在居住的城市，95.3%關(guān)注現(xiàn)在居住城市的變化。這都是最近一些年出現(xiàn)的一些新的情況。我們看今后城鎮(zhèn)化的趨勢，要了解當(dāng)前一些大的背景。

圖5：流動(dòng)人口有意愿落戶城市類型

01、“機(jī)器換人”影響大，二產(chǎn)從業(yè)人口下降日益明顯

2010年以來，中國各地“機(jī)器換人”政策推進(jìn)提速，工業(yè)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度迅速提高。東莞曾經(jīng)是我們國家打工人口聚集量最高的地區(qū)，但是最近這些年“機(jī)器換人”的速度在加快，特別是第二產(chǎn)業(yè)。我們看到，東莞很多廠，做毛衣，做手工藝品，現(xiàn)在很多工作用機(jī)器人替代了工人。由此而來的是，中國流動(dòng)人口在制造業(yè)就業(yè)的占比份額也在下降，數(shù)據(jù)顯示，制造業(yè)占比從37%下降至29%，社會(huì)服務(wù)業(yè)從9%上升至13%，這是一個(gè)比較大的變化。一些國際報(bào)告，也對(duì)“機(jī)器換人”的趨勢和影響進(jìn)行了分析。麥肯錫分析報(bào)告預(yù)測，到2030年，有700萬~1200萬的崗位可能會(huì)被機(jī)器人徹底替代，一般性的體力勞動(dòng)或者一般性的數(shù)據(jù)處理等都是可替代性較高的工作。

圖6：2011-2016年中國流動(dòng)人口就業(yè)行業(yè)變化趨勢

圖7：各類工作機(jī)器人可替代的比例 資料來源：麥肯錫《未來產(chǎn)業(yè)：自動(dòng)化、就業(yè)與生產(chǎn)力》

02、人口老齡化推動(dòng)城市服務(wù)業(yè)需求進(jìn)一步提升

中國社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)老齡化的時(shí)代。老齡化要求我們的城市服務(wù)業(yè)要有大量的設(shè)施和服務(wù)人員。用維也納的老齡化標(biāo)準(zhǔn)來衡量，60歲以上的人超過10%即進(jìn)入老齡化社會(huì)，我國已經(jīng)到了17.9%。用聯(lián)合國的65歲以上的人口超過7%的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，我國現(xiàn)在已經(jīng)到了11.9%。不管用哪個(gè)國際標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國都已經(jīng)進(jìn)入老齡化的時(shí)代。與日本的情況相比，中日老齡化過程接近，根據(jù)預(yù)測，中國2035年與日本2005年老齡化率相近（19.65%），2045年與日本2015年老齡化率相近（26.02%），但中國的生育率更低，老齡化速度相比日本將更快。日本在相應(yīng)時(shí)期，經(jīng)歷了醫(yī)療消費(fèi)占比上升，醫(yī)療行業(yè)強(qiáng)勁增長；護(hù)理產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，經(jīng)營尤為活躍；戶均規(guī)模下降，餐飲業(yè)迅速發(fā)展。日本老齡化帶來的這些變化，給了我們很好的啟示。可以認(rèn)為，我們未來對(duì)醫(yī)療、護(hù)理、餐飲等服務(wù)業(yè)的需求都會(huì)有很大的變化，這都是一些新的情況。

圖8：中日老齡化對(duì)比

數(shù)據(jù)來源：United Nations(2018). World Population Prospects: The 2017 Revision.

03、新的職業(yè)需求與勞動(dòng)力供給質(zhì)量矛盾顯著

根據(jù)麥肯錫的預(yù)測，未來我國需求增長較多的是醫(yī)護(hù)人員、教師、創(chuàng)意人員、技術(shù)專家等，而過去幾年，相應(yīng)行業(yè)從業(yè)人員的增速總體上呈現(xiàn)的卻是下降趨勢。再一點(diǎn)，相當(dāng)一部分的工作可以被機(jī)器替代了，流動(dòng)人口、農(nóng)民工的就業(yè)升級(jí)會(huì)面臨困難。一方面需要?jiǎng)?chuàng)新創(chuàng)意的人才，另一方面，有大量被機(jī)器替代的勞動(dòng)力的析出，這個(gè)怎么辦？這是一個(gè)非常尖銳的矛盾。

圖9：行業(yè)從業(yè)人口增長率（%）

資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2018》

圖10：2018-2030年崗位需求增長率

資料來源：麥肯錫《未來產(chǎn)業(yè)：自動(dòng)化、就業(yè)與生產(chǎn)力》

04、創(chuàng)新發(fā)展帶來對(duì)城市空間品質(zhì)提升的需求

創(chuàng)新這方面已經(jīng)有很多研究，中規(guī)院也做了很多項(xiàng)目，南京、杭州、成都都有。我們發(fā)現(xiàn)，最近一些年創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)重要促進(jìn)力。而創(chuàng)新帶來一個(gè)新的要求，就是對(duì)城市空間品質(zhì)提升的要求。地區(qū)生活質(zhì)量、城市魅力成為吸引人才的關(guān)鍵因素。2015年中央城市工作會(huì)議提出，城市發(fā)展的動(dòng)力是改革、文化和創(chuàng)新。現(xiàn)在回過頭來看，中央政策是很有前瞻性的，其實(shí)傳統(tǒng)的城市經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力，最近一些年來是受到了很大的挑戰(zhàn)；而科技、文化和生態(tài)正在成為城市發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。這方面最典型的例子就是深圳，它的GDP貢獻(xiàn)率50%以上是源于高新技術(shù)。所以我們說，以文化、創(chuàng)意、旅游、養(yǎng)老、商貿(mào)、物流、有機(jī)農(nóng)業(yè)等為抓手，實(shí)現(xiàn)特色化、差異化發(fā)展將會(huì)成為很多地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略。

05、鄉(xiāng)村發(fā)展有利于城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升，需要制度性突破

鄉(xiāng)村的發(fā)展有利于城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，但是這方面我們有很多制度的突破還沒有實(shí)現(xiàn)。我們的近鄰日本，非常重視鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。其經(jīng)驗(yàn)表明，鄉(xiāng)村不僅僅是發(fā)揮食品供給、自然環(huán)境保護(hù)、景觀文化傳承等傳統(tǒng)功能的場所，鄉(xiāng)村還應(yīng)該成為城市居住、工作、休閑功能和空間的一個(gè)有機(jī)補(bǔ)充；而且從就業(yè)的角度來講，隨著創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)以及自由職業(yè)者的增加和基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，就業(yè)也將從城市向郊區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)擴(kuò)散；城郊和鄉(xiāng)村地區(qū)便宜的土地，舒適的環(huán)境，完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，便利的交通，將吸引新經(jīng)濟(jì)新人群集聚，形成互聯(lián)網(wǎng)和生態(tài)文明時(shí)代的城鄉(xiāng)新生活。而鄉(xiāng)村發(fā)展的一個(gè)重要的制度性障礙就是土地制度，包括集體性建設(shè)用地的政策，也包括宅基地的政策。如果制度問題沒有突破，城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)的障礙打不通，那么城市還是城市，鄉(xiāng)村還是鄉(xiāng)村。這個(gè)對(duì)我們來講，是下一步規(guī)劃里面要深入研究的一個(gè)問題。

01、影響我國城鎮(zhèn)化水平的主要因素

影響中國城鎮(zhèn)化的因素有很多，但是有幾個(gè)方面的因素是特別重要的。

第一個(gè)，地理特征多元化導(dǎo)致城鎮(zhèn)化模式多樣化。中國的地理特征是多元的，我們有平原、山區(qū)、淺山等地貌類型，是多元化的一個(gè)地理格局。多元化的地理?xiàng)l件和特征，多樣化的城鎮(zhèn)動(dòng)力，必然帶來不同的城鎮(zhèn)化模式。人口眾多、地域遼闊的特點(diǎn)也提高了人口跨區(qū)域流動(dòng)的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)成本。

第二個(gè)，盡管我們是一個(gè)大國，但是緊張的資源條件和脆弱的生態(tài)環(huán)境，需要有比較高的城鎮(zhèn)化水平。越是資源緊張的國家，越需要通過有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化引導(dǎo)人口集聚。我國人均資源匱乏，很多重要資源的人均占有量居世界后列。城鎮(zhèn)化可提升各類生產(chǎn)要素的配置效率、集約節(jié)約利用水土資源，減少生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的居住人口和開發(fā)規(guī)模。

第三個(gè)，親近田園的文化基因促進(jìn)形成新的城鄉(xiāng)關(guān)系。中華文化很大一部分是農(nóng)耕文化，親近田園的文化基因也許會(huì)促成新的城鄉(xiāng)關(guān)系。原因是，在傳統(tǒng)文化的影響下，許多城市居民樂于進(jìn)入農(nóng)村居住工作，這些人大多屬于季節(jié)性的“城鄉(xiāng)雙棲”人口，很多應(yīng)被計(jì)入“城鎮(zhèn)人口”。

02、城鎮(zhèn)化水平判斷

對(duì)于未來的城鎮(zhèn)化水平，我們預(yù)測了三種情景。

第一種，低水平情景：在超大、特大城市人口遷移政策保持收緊，鄉(xiāng)村活力普遍提升、人口吸引能力逐漸強(qiáng)化的情況下，2035年城鎮(zhèn)化水平達(dá)72%左右，2050年達(dá)75%到左右。

第二種，中水平情景：在保持現(xiàn)階段高于國際經(jīng)驗(yàn)的增長速度，繼續(xù)加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、要素投放更均質(zhì)，流動(dòng)人口穩(wěn)定減少、就近流動(dòng)的情況下，2035年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到74%左右，2050年達(dá)到77%左右。

第三種，高水平情景：在農(nóng)業(yè)全面現(xiàn)代化、農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)一步釋放并家庭化遷移，自然資源的約束性進(jìn)一步收緊，人口進(jìn)一步向都市圈、城市群集聚的情況下，2035年城鎮(zhèn)化水平接近75%，2050達(dá)到80%。

03、城鎮(zhèn)化形態(tài)演進(jìn)

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，人口向都市圈集中是一個(gè)普遍的趨勢。從政策背景來看，國家出臺(tái)了“京津冀協(xié)同發(fā)展”、“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)”、“長三角一體化發(fā)展”、“成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展”、“長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”、“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”六大戰(zhàn)略，引領(lǐng)我國的空間發(fā)展格局。在這樣的背景下，我們推斷我國城鎮(zhèn)化空間發(fā)展將呈現(xiàn)以下幾個(gè)趨勢：

第一個(gè)，東部地區(qū)進(jìn)一步強(qiáng)化一體化發(fā)展趨勢。我們前面已經(jīng)講到，連安徽合肥、蕪湖等城市都出現(xiàn)了人口的集聚，東部地區(qū)會(huì)出現(xiàn)更加緊密的聯(lián)系。上海發(fā)展都市圈，長三角強(qiáng)化一體化發(fā)展，是有它的基礎(chǔ)的。

第二個(gè)，中西部地區(qū)將強(qiáng)化核心城市、都市圈的培育發(fā)展。中西部地區(qū)的核心城市對(duì)其腹地的虹吸現(xiàn)象可能會(huì)更加凸顯。總書記在《求是》上有一篇很重要的文章，講到增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。所以，像成都、貴陽、蘭州、烏魯木齊這樣的一些中西部中心城市也許在未來五年里面會(huì)有一輪新的發(fā)展。另外就是中西部地區(qū)提升縣城、小城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平的要求日益凸顯。農(nóng)民工現(xiàn)在進(jìn)城的動(dòng)力不完全是為了就業(yè)，不完全是為了收入，在很大程度上是對(duì)公共服務(wù)水平的要求，這是我們要看到的一點(diǎn)。

第三個(gè)，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)從單向流動(dòng)到雙向“對(duì)流”。日本第七次國土規(guī)劃（“七全綜”），比較強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)村、山村和漁村地區(qū)的激活。我覺得這一點(diǎn)值得借鑒。我們現(xiàn)在的要素流動(dòng)在城市里面的效率已經(jīng)到了一個(gè)臨界值，到了溢出的時(shí)代。面對(duì)農(nóng)村地區(qū)人口的減少，需要挖掘地區(qū)個(gè)性差異，通過要素對(duì)流創(chuàng)造地區(qū)的活力；并且緊湊布局，提高人口密度和規(guī)模，以支撐高質(zhì)量生活服務(wù)功能。什么時(shí)候能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向?qū)α鳎@是我們非常關(guān)注的一個(gè)問題。當(dāng)然這些年來也出現(xiàn)了很多淘寶村，特別是在發(fā)達(dá)地區(qū)，但這個(gè)現(xiàn)象還不是很普遍。

第四個(gè)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)高品質(zhì)空間的建設(shè)訴求增強(qiáng)。我認(rèn)為規(guī)劃將來是從兩條主線做工作。一個(gè)就是今天我們談的比較多的，以生態(tài)文明理念為核心的國土空間規(guī)劃，另一條主線是以人民為中心的人居環(huán)境建設(shè)。大量的城市內(nèi)部的環(huán)境改造，包括海綿城市建設(shè)，包括黑臭水體治理，包括公共空間品質(zhì)提升，包括綠地建設(shè)等方方面面。去年11月份總書記在上海視察工作時(shí)，實(shí)地體驗(yàn)了上海浦江新岸線。這是城市內(nèi)部環(huán)境改造的一個(gè)典型，很受居民喜愛。從中我們可以看出，城市中的公共空間越來越重要，強(qiáng)化城市公共空間規(guī)劃，讓生活空間更加宜居是需要重點(diǎn)關(guān)注的。

結(jié)語：城鎮(zhèn)化率超過60%以后的發(fā)展，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、空間組織結(jié)構(gòu)等方面的全新階段，所謂的存量時(shí)代、從數(shù)量到質(zhì)量、以人為本、治理體系現(xiàn)代化才真正到來。第二，過去40年我們諳熟于心以增長為核心的規(guī)劃理論、方法面臨重大挑戰(zhàn)，以生態(tài)文明思想為指導(dǎo)的國土空間規(guī)劃和以人民為中心的人居環(huán)境建設(shè)將會(huì)是未來工作的主線。第三點(diǎn)，以治理體系現(xiàn)代化為主線的規(guī)劃理論和方法的重構(gòu)還在探索之中，就像我們在崇雍大街、在海口更新中所做的探索一樣，未來更值得期待！