特大鎮(zhèn)崛起與小縣收縮的背后

在中國(guó)城市化進(jìn)程的宏偉畫(huà)卷上，特大鎮(zhèn)崛起與人口小縣收縮，構(gòu)成了一幅對(duì)比鮮明的圖景。隨著經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人口規(guī)模已超越許多小城市；而另一邊，人口流失和產(chǎn)業(yè)衰退，則讓一些縣面臨“空心化”的挑戰(zhàn)。兩種截然不同現(xiàn)象的背后，隱藏著怎樣的邏輯和趨勢(shì)？

特大鎮(zhèn)迎來(lái)發(fā)展轉(zhuǎn)折點(diǎn)

今年8月，民政部網(wǎng)站發(fā)布了區(qū)劃地名司司長(zhǎng)劉濤的署名文章。文中提出“研究特大鎮(zhèn)設(shè)市的新路徑、新模式，打造縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”，并圍繞黨的二十屆三中全會(huì)的決定內(nèi)容，對(duì)區(qū)劃調(diào)整方面進(jìn)行了深入剖析及未來(lái)走向規(guī)劃。

特大鎮(zhèn)的改革呼聲由來(lái)已久。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑借強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和龐大的人口規(guī)模脫穎而出，成為了“特大鎮(zhèn)”。這些特大鎮(zhèn)不僅在GDP總量上超過(guò)許多縣域，甚至一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的GDP已突破千億大關(guān)。要知道，在我國(guó)2800多個(gè)縣區(qū)中，GDP超過(guò)1000億的縣不到60個(gè)。

例如，佛山的獅山鎮(zhèn)是全國(guó)第一個(gè)“千億鎮(zhèn)”，早在2017年GDP就突破千億，2023年達(dá)1370億元，規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值4689.51億元。七大支柱產(chǎn)業(yè)中，汽車(chē)整車(chē)及零部件制造、有色金屬2個(gè)產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值超千億，其他5個(gè)產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值超百億。

同樣在佛山的北滘鎮(zhèn)，在2022年GDP突破1000億元大關(guān)，成為廣東第二個(gè)“千億鎮(zhèn)”。北滘擁有全球規(guī)模最大、最齊全的白色家電全產(chǎn)業(yè)鏈和小家電產(chǎn)品集群。還有東莞的長(zhǎng)安鎮(zhèn)，是中國(guó)手機(jī)制造中心，2023年GDP逼近千億，OPPO、vivo都落戶(hù)于此，但在行政體系上還只是鎮(zhèn)域。

盡管這些鎮(zhèn)的人口和經(jīng)濟(jì)實(shí)力已超越許多小城市，但它們的行政編制也只能按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)待，在財(cái)權(quán)、地權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)等方面，都受到嚴(yán)重限制。舉例來(lái)說(shuō)，鎮(zhèn)政府在開(kāi)發(fā)新項(xiàng)目時(shí)需要層層審批，無(wú)法根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求快速?zèng)Q策，進(jìn)而影響到招商引資和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，其發(fā)展?jié)摿σ搽y以完全釋放。

特大鎮(zhèn)面臨的困局引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)“鎮(zhèn)改市”的強(qiáng)烈呼聲。2019年，浙江龍港鎮(zhèn)成為全國(guó)首個(gè)撤鎮(zhèn)設(shè)市的案例。龍港鎮(zhèn)從鎮(zhèn)級(jí)直接改為縣級(jí)，溫州代管，浙江省直轄。

龍港在“鎮(zhèn)”時(shí)期，就位列全國(guó)百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)第17名，GDP近300億元，常住人口近40萬(wàn)人，超過(guò)許多縣域的體量。在龍港申報(bào)撤鎮(zhèn)改市時(shí)，當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T表示，“我們是市一級(jí)的要求，縣一級(jí)的工作量，鎮(zhèn)一級(jí)的體制，很難運(yùn)作。媒體經(jīng)常說(shuō)小馬拉大車(chē)，我看其實(shí)是老馬拉火車(chē)。”

設(shè)市之后，龍港市GDP增長(zhǎng)至2023年的409.5億元，經(jīng)濟(jì)增速領(lǐng)跑很多縣域，也在一定程度上說(shuō)明了，行政級(jí)別提升后經(jīng)濟(jì)活力得到釋放。

目前，類(lèi)似龍港的特大鎮(zhèn)在全國(guó)有200多個(gè)，其中廣東、江蘇等省的特大鎮(zhèn)數(shù)量最多。這些鎮(zhèn)不僅具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件，還因地理位置的優(yōu)越性，承接了大都市圈的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，多年的積累下具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐點(diǎn)。

此次劉濤署名文章提到的“特大鎮(zhèn)設(shè)市新路徑”，就是旨在通過(guò)行政級(jí)別的提升和權(quán)力擴(kuò)展，緩解其目前面臨的“責(zé)任重，權(quán)限少”的尷尬局面。

目前，針對(duì)特大鎮(zhèn)的發(fā)展，主要有兩條路徑：一是“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，即在保持鎮(zhèn)級(jí)行政級(jí)別不變的前提下，賦予特大鎮(zhèn)更多的財(cái)權(quán)和事權(quán)。

廣東東莞的簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)改革就是其中的典型案例，通過(guò)將市級(jí)權(quán)限下放至鎮(zhèn)一級(jí)，東莞的鎮(zhèn)級(jí)行政單位獲得了相當(dāng)于縣級(jí)政府的管理權(quán)限，使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加自主靈活。然而，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”雖然可以在短期內(nèi)緩解部分問(wèn)題，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，特大鎮(zhèn)的治理問(wèn)題仍未根本解決。

因此，越來(lái)越多的專(zhuān)家建議走另外一條路，就是“撤鎮(zhèn)設(shè)市”之路。直接將這些特大鎮(zhèn)升格為縣級(jí)市，不僅可以賦予特大鎮(zhèn)更多的自主發(fā)展空間，還可以通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

不過(guò)，雖然“鎮(zhèn)改市”是特大鎮(zhèn)發(fā)展的必然路徑，但實(shí)施起來(lái)卻非常復(fù)雜。

首先，行政區(qū)劃的調(diào)整涉及到縣域利益的再分配。例如，如果某一特大鎮(zhèn)從原有的縣域中分割出來(lái)，原本需要上繳的大部分財(cái)政收入就沒(méi)有了，原有縣域的發(fā)展將受到巨大影響，公共服務(wù)體系也可能被徹底重構(gòu)等等，這必定會(huì)引發(fā)地方政府的抵觸情緒。

此外，設(shè)市后的特大鎮(zhèn)如何與周邊城市群協(xié)同發(fā)展，也是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

所以近兩年，受“行政區(qū)劃總體穩(wěn)定”政策影響，撤鎮(zhèn)設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)（市）及城市合并等舉措均暫緩。而龍港至今仍為全國(guó)唯一鎮(zhèn)改市，其改革模式多年未獲推廣。

但有一點(diǎn)可以明確，特大鎮(zhèn)將在未來(lái)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演更加重要的角色，尤其是在長(zhǎng)三角和珠三角這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。無(wú)論是“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”還是“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，改革的最終目標(biāo)都是要破解當(dāng)前的治理困境，順應(yīng)城市發(fā)展的邏輯，釋放特大鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿Α?

小縣痛苦但必要的收縮

與特大鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)設(shè)市形成對(duì)比的是，中國(guó)正面臨著越來(lái)越多的人口小縣收縮的現(xiàn)象。

據(jù)2021年第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，約有一半的縣域人口呈現(xiàn)減少趨勢(shì)，特別是一些資源型城市和工業(yè)化較早的縣域，人口出生率低且外流現(xiàn)象明顯，逐漸演變?yōu)椤翱招目h”。

其中三北地區(qū)（東北、華北和西北）受影響最為嚴(yán)重。這類(lèi)縣城通常依賴(lài)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如煤礦、鋼鐵等，但隨著資源枯竭和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的滯后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，年輕人口向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)遷移。

在某些縣域，甚至出現(xiàn)了機(jī)關(guān)單位的在職人員與常住人口比例極度失衡的現(xiàn)象。2019年，山西對(duì)全省的小縣城進(jìn)行了摸底調(diào)研，其中一個(gè)人口超過(guò)13萬(wàn)的縣，財(cái)政供養(yǎng)人員達(dá)近6000人，人口與財(cái)政供養(yǎng)人員的比例高達(dá)22:1。

這種現(xiàn)象在中西部地區(qū)的“袖珍小縣”比較普遍。如陜西佛坪縣常住人口不到3萬(wàn)，但財(cái)政供養(yǎng)人員卻超過(guò)2000人，嚴(yán)重依賴(lài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，這種模式顯然是不可持續(xù)的。

其實(shí)，這一現(xiàn)象不僅僅是人口問(wèn)題，更是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。因?yàn)閷?shí)體經(jīng)濟(jì)的衰退使得人口外流進(jìn)一步加劇，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步衰退。

不僅中國(guó)，全球許多資源枯竭型城市也面臨著類(lèi)似的困境，我們?cè)谝酝奈恼轮幸卜治鲞^(guò)日本夕張市的慘痛教訓(xùn)。學(xué)者丁長(zhǎng)發(fā)指出，城市發(fā)展如同生物體一般，有其生命周期，沒(méi)有永遠(yuǎn)繁榮的城市。很多三四線(xiàn)人口外流到了一二線(xiàn)城市，那么無(wú)論是財(cái)政指標(biāo)還是用地等指標(biāo)，都要實(shí)現(xiàn)“跟人走”，轉(zhuǎn)移給人口流入多的大城市。關(guān)鍵是對(duì)于崛起的城市，財(cái)政支出、公共服務(wù)、用地指標(biāo)都要跟上，相應(yīng)的收縮型城市的指標(biāo)都要壓縮。

因此，人口小縣的機(jī)構(gòu)優(yōu)化迫在眉睫。自2020年起，山西省率先推動(dòng)人口小縣的機(jī)構(gòu)改革，通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、優(yōu)化職能，提升治理效能。具體措施包括減少行政部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，事業(yè)單位編制少于10人的原則上不再設(shè)立，縣委、縣政府直屬事業(yè)單位不超過(guò)10個(gè)。

以山西省河曲縣為例，改革后縣級(jí)部門(mén)的公用經(jīng)費(fèi)每年減少1050萬(wàn)元，財(cái)政供養(yǎng)人員支出每年減少1.33億元。這一模式已推廣到全國(guó)多個(gè)省份如青海、湖南等，成為人口小縣應(yīng)對(duì)收縮的一條有效路徑。

背后的邏輯

過(guò)去幾十年，我們看到的是一種“主動(dòng)分散”的城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，大大小小的城市通過(guò)自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、政策支持等，吸引了大量的人口和資源。

由地方政府主導(dǎo)的投資拉動(dòng)模式，是以往中國(guó)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿ΑＨ欢叛廴颍挥薪?jīng)濟(jì)集聚發(fā)展的大量案例，沒(méi)有各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的成功案例。

因?yàn)槌鞘幸?guī)模越大，創(chuàng)新與生產(chǎn)力都有所提高。當(dāng)城市達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，它不僅能提供更多的機(jī)會(huì)，還能加速知識(shí)和技術(shù)的擴(kuò)散，激發(fā)出更多的創(chuàng)新活力。這是自然規(guī)律，也是全球眾多城市群如粵港澳大灣區(qū)、東京灣區(qū)、舊金山硅谷等蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵所在。

2020年10月，中共中央《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出：發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。同月，習(xí)近平總書(shū)記在《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題》中強(qiáng)調(diào)：增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。

在可見(jiàn)的未來(lái)，城市發(fā)展將是以中心城市帶動(dòng)的都市圈和城市群，資源、人口、產(chǎn)業(yè)等要素逐步向超大城市匯聚，這種變化可能比我們想象的更快。這不僅是人口流動(dòng)的必然結(jié)果，也是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。

對(duì)于小縣城而言，接受這種收縮的現(xiàn)實(shí)，理性應(yīng)對(duì)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，或是最為明智的選擇。

（作者單位：TOP創(chuàng)新區(qū)研究院）