江蘇探路教育公共服務(wù)供給新機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的背景下，人口凈流入大省江蘇呈現(xiàn)出人口增量收窄與都市圈發(fā)展日趨成熟，人口出生率下降與人口流動(dòng)率提升并存，城市群內(nèi)部家庭式城際流動(dòng)規(guī)模增長(zhǎng)，人口分布進(jìn)一步向中心城區(qū)和縣域中心城鎮(zhèn)集中等一系列新趨勢(shì)和特征。特別是隨著流動(dòng)模式從“個(gè)體流動(dòng)”向“舉家遷移”轉(zhuǎn)變，流動(dòng)人口對(duì)城市公共服務(wù)的需求日益增加，其中教育問題尤為迫切。江蘇是如何做好教育公共服務(wù)供給的？

“一減一增”的人口流動(dòng)新態(tài)勢(shì)

自2000年以來(lái)，江蘇常住人口持續(xù)增長(zhǎng)，歷經(jīng)城鎮(zhèn)化的不同階段，呈現(xiàn)出人口流動(dòng)的不同特點(diǎn)。

首先是農(nóng)村人口減少、城鎮(zhèn)人口增加。2000年到2010年的十年時(shí)間，江蘇的大城市、特大城市人口占比快速增長(zhǎng)，但小城市和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口占比大幅下降。同時(shí)，在撤縣設(shè)區(qū)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)中，小城鎮(zhèn)的數(shù)量基本上削減了一半。

2010年，江蘇城鎮(zhèn)化率邁上60%關(guān)口，當(dāng)年正好是鄉(xiāng)村人口和城市人口增長(zhǎng)曲線的交叉點(diǎn)。這意味著鄉(xiāng)村人口在2010年前后加速流失，大量農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移成為城鎮(zhèn)化的加速器。從2010到2022的12年間，江蘇城市人口增長(zhǎng)了1096萬(wàn)人，縣域城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)了472萬(wàn)人，而鄉(xiāng)村人口減少了923萬(wàn)人。江蘇縣域城鎮(zhèn)人口于2021年超過(guò)鄉(xiāng)村人口，在總體城鎮(zhèn)化率邁上70%的大關(guān)后，人口增長(zhǎng)動(dòng)能發(fā)生根本性置換——人口向城市和城鎮(zhèn)集聚的趨勢(shì)蔚然成型。

其次是人口出生率下降、人口流動(dòng)率上升。作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省和全國(guó)五個(gè)常住人口超8000萬(wàn)的人口大省之一，2020年以來(lái)，江蘇瀕臨人口負(fù)增長(zhǎng)邊緣，2021年起自然增長(zhǎng)率進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)區(qū)間，人口形勢(shì)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。截至2023年末，江蘇發(fā)展基礎(chǔ)最好、綜合競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的沿江八市（南京、蘇州、無(wú)錫、常州、南通、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州）常住人口較上年末增加12.86萬(wàn)人，自然增長(zhǎng)人口減少12.76萬(wàn)人，流動(dòng)人口增加25.62萬(wàn)人。

最后是流動(dòng)人口“個(gè)人遷移”減少、“舉家遷移”增多。

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，江蘇省內(nèi)流動(dòng)人口占全部流動(dòng)人口由2010年61.15%提高到2020年的66.78%，即大約三分之二的流動(dòng)人口選擇在省內(nèi)近距離流動(dòng)。其中，流動(dòng)人口家庭化遷移的特征愈加明顯，超過(guò)80%的流動(dòng)人口家庭中有3人及以上同住，子女隨遷的比例達(dá)到56.67%，單人流動(dòng)的比例僅為5%。這體現(xiàn)出城市群內(nèi)部家庭式城際流動(dòng)規(guī)模增長(zhǎng)，推進(jìn)基本公共服務(wù)全覆蓋的總體思路要轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)家庭式人口需求與公共服務(wù)精準(zhǔn)匹配。

在人口流動(dòng)新態(tài)勢(shì)下，如何做好教育公共服務(wù)供給與常住人口規(guī)模的動(dòng)態(tài)適配，提升宜居宜業(yè)水平和人民群眾的幸福感、獲得感，增強(qiáng)流動(dòng)人口引留和轉(zhuǎn)化能力，是新形勢(shì)下江蘇面臨的“必答題”。

江蘇如何做好這個(gè)“必答題”？

“錢隨人走”的“教育卡”制度

根據(jù)人口在城市群和都市圈內(nèi)部流動(dòng)的特征，江蘇要推動(dòng)教育等公共服務(wù)“錢隨人走”的統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)長(zhǎng)三角城市群人口集聚和中心城市發(fā)展。

首先，要提高流入地教育統(tǒng)籌層次，人口流入地逐步建立“錢隨人走”的“教育卡”制度。“六普”和“七普”數(shù)據(jù)顯示，2010—2020年，長(zhǎng)三角城市群26個(gè)城市中有21個(gè)城市的常住人口正增長(zhǎng)，10個(gè)城市的流動(dòng)人口比例超過(guò)35%，其中上海（51.17%）、蘇州（46.11%）和杭州（42.54%）的流動(dòng)人口占比分列前三位，且占比最大的流動(dòng)人口來(lái)源地均為城市群內(nèi)部城市。針對(duì)這一流動(dòng)趨勢(shì)，要以城市群和都市圈來(lái)統(tǒng)籌推進(jìn)教育公共服務(wù)供給機(jī)制。探索如何從戶籍制度改革和教育生產(chǎn)要素跨區(qū)域配置入手，建立跨行政區(qū)利益共享和成本共擔(dān)機(jī)制。

一方面，在長(zhǎng)三角城市群內(nèi)先行試點(diǎn)，適當(dāng)提高義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的行政層級(jí)，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)“錢隨人走”的可攜帶范圍；另一方面，探索建立人口凈流入地—凈流出地的對(duì)口轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，提高流入地政府積極解決流動(dòng)人口隨遷子女入學(xué)問題的積極性。

其次，人口流出地政府應(yīng)為隨遷子女在戶籍地注冊(cè)學(xué)籍，辦理義務(wù)教育登記卡，實(shí)施“錢隨人走”的“教育卡”流動(dòng)制度。流入地在分析預(yù)測(cè)隨遷子女人口規(guī)模發(fā)展態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)上，教育主管部門建立電子學(xué)籍信息系統(tǒng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控其流動(dòng)趨勢(shì)和入學(xué)情況。完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分段機(jī)制，由流入地接收學(xué)校享受流入子女的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，人口凈流入地區(qū)應(yīng)將隨遷子女的教育需求列入教育發(fā)展規(guī)劃，并相應(yīng)納入預(yù)算。在人口快速集聚的城鎮(zhèn)地區(qū)推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校和普通公辦高中擴(kuò)容增位，或新建或向優(yōu)質(zhì)民辦普通高中購(gòu)買學(xué)位等方式，并建立城市群內(nèi)的義務(wù)教育學(xué)校聯(lián)盟，擴(kuò)大集團(tuán)化辦學(xué)、名校分校等選址范圍。

“雙輪驅(qū)動(dòng)”的教育資源一體化配置體系

截至2023年底，江蘇有75%的常住人口集聚在城市和城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)人口較十年前增加了1220萬(wàn)人。依據(jù)大部分人口選擇省內(nèi)近距離流動(dòng)，人口向省域中心城市、地級(jí)市以及縣域中心城鎮(zhèn)流動(dòng)的趨勢(shì)和集聚的規(guī)模，亟需加快城鎮(zhèn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化配置。

江蘇正努力探索建立“中心城市+中心城鎮(zhèn)”“雙輪驅(qū)動(dòng)”的隨遷子女教育資源一體化配置體系，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一是由省級(jí)層面對(duì)人口發(fā)展與公共服務(wù)政策制定進(jìn)行綜合統(tǒng)籌、一體施策，強(qiáng)化省級(jí)教育、財(cái)政、人事編制、土地規(guī)劃等部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合理劃分省以下教育領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，省級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)力直接到事和人，形成適應(yīng)省域內(nèi)流動(dòng)人口規(guī)模及分布特點(diǎn)的義務(wù)教育資源跨縣區(qū)配置機(jī)制。

二是保障異地平等升學(xué)機(jī)會(huì)。由于人口流動(dòng)規(guī)模可觀，異地參加中、高考已經(jīng)成為常態(tài)和趨勢(shì)。在深化放寬異地中考政策的同時(shí)，合理安排隨遷子女異地高考相關(guān)事宜，通過(guò)學(xué)籍代替戶籍，流入地政府要進(jìn)一步對(duì)具備一定條件的流動(dòng)人口子女就地參加中考做出具體規(guī)定，加強(qiáng)隨遷子女流入地普通高中的配套保障，并且做好異地中、高考教育政策的銜接，充分保障流動(dòng)人口隨遷子女的升學(xué)與錄取工作，保障隨遷子女異地就學(xué)和升學(xué)機(jī)會(huì)的公平。

“省級(jí)共性+市縣特征”的積分制度

由于公共服務(wù)供給責(zé)任的高度地方化，跨地區(qū)特別是跨省流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的保障難度較大。要加強(qiáng)教育等緊缺公共服務(wù)的同城化待遇，未來(lái)有必要在省域?qū)用娼ⅰ笆〖?jí)共性+市縣特性”的積分制度，統(tǒng)一將積分制作為常住地梯度供給緊缺優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的依據(jù)。

一是打造人口數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，依據(jù)人口發(fā)展態(tài)勢(shì)強(qiáng)化公共服務(wù)的動(dòng)態(tài)空間適配。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)同城化的基礎(chǔ)，是建立江蘇省域人口信息共建共享機(jī)制，打造統(tǒng)一的人口數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，建立健全人口信息后臺(tái)比對(duì)機(jī)制，進(jìn)一步健全人口信息監(jiān)控和核查制度，積極探索非戶籍人口管理社會(huì)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為各部門提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)依據(jù)。對(duì)于人口增量較大的重點(diǎn)地區(qū)，要加大基本公共服務(wù)的資源投入，實(shí)施公共服務(wù)設(shè)施分期建設(shè)。同時(shí)，對(duì)于收縮型城市的人口和公共服務(wù)資源適配度，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注人均公共服務(wù)占有量、高品質(zhì)和可及性；從關(guān)注單一城市公共服務(wù)轉(zhuǎn)而關(guān)注區(qū)域內(nèi)公共資源協(xié)調(diào)，力求將以公共基礎(chǔ)服務(wù)總量為標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)換為以人均公共基礎(chǔ)服務(wù)量為標(biāo)準(zhǔn)。

二是全省統(tǒng)一建立積分通兌制度，推動(dòng)長(zhǎng)三角戶籍準(zhǔn)入年限累計(jì)互認(rèn)。人口流動(dòng)以省域流動(dòng)為主的特點(diǎn)決定了要以省為單位整體統(tǒng)籌。建立“省級(jí)通用+市縣互認(rèn)”的積分制度，推進(jìn)居住證與身份證功能銜接，健全以公民身份號(hào)碼為標(biāo)識(shí)、與居住年限相掛鉤的非戶籍人口基本公共服務(wù)提供機(jī)制，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和市民在不同城、鄉(xiāng)流動(dòng)過(guò)程中逐步以公辦學(xué)校為主將隨遷子女納入流入地義務(wù)教育保障范圍。進(jìn)一步主動(dòng)有序?qū)油苿?dòng)長(zhǎng)三角同等城市戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)。推廣以常住地登記戶口制度，引導(dǎo)人口落戶，貫徹長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略。

（作者單位：江蘇省社會(huì)科學(xué)院）