江蘇探路教育公共服務供給新機制

在經濟快速發展和城鎮化進程加速的背景下，人口凈流入大省江蘇呈現出人口增量收窄與都市圈發展日趨成熟，人口出生率下降與人口流動率提升并存，城市群內部家庭式城際流動規模增長，人口分布進一步向中心城區和縣域中心城鎮集中等一系列新趨勢和特征。特別是隨著流動模式從“個體流動”向“舉家遷移”轉變，流動人口對城市公共服務的需求日益增加，其中教育問題尤為迫切。江蘇是如何做好教育公共服務供給的？

“一減一增”的人口流動新態勢

自2000年以來，江蘇常住人口持續增長，歷經城鎮化的不同階段，呈現出人口流動的不同特點。

首先是農村人口減少、城鎮人口增加。2000年到2010年的十年時間，江蘇的大城市、特大城市人口占比快速增長，但小城市和其他鄉鎮的人口占比大幅下降。同時，在撤縣設區、撤鄉并鎮中，小城鎮的數量基本上削減了一半。

2010年，江蘇城鎮化率邁上60%關口，當年正好是鄉村人口和城市人口增長曲線的交叉點。這意味著鄉村人口在2010年前后加速流失，大量農業人口向城市轉移成為城鎮化的加速器。從2010到2022的12年間，江蘇城市人口增長了1096萬人，縣域城鎮人口增長了472萬人，而鄉村人口減少了923萬人。江蘇縣域城鎮人口于2021年超過鄉村人口，在總體城鎮化率邁上70%的大關后，人口增長動能發生根本性置換——人口向城市和城鎮集聚的趨勢蔚然成型。

其次是人口出生率下降、人口流動率上升。作為經濟強省和全國五個常住人口超8000萬的人口大省之一，2020年以來，江蘇瀕臨人口負增長邊緣，2021年起自然增長率進入負增長區間，人口形勢面臨嚴峻挑戰。截至2023年末，江蘇發展基礎最好、綜合競爭力最強的沿江八市（南京、蘇州、無錫、常州、南通、揚州、鎮江、泰州）常住人口較上年末增加12.86萬人，自然增長人口減少12.76萬人，流動人口增加25.62萬人。

最后是流動人口“個人遷移”減少、“舉家遷移”增多。

根據第七次人口普查數據顯示，江蘇省內流動人口占全部流動人口由2010年61.15%提高到2020年的66.78%，即大約三分之二的流動人口選擇在省內近距離流動。其中，流動人口家庭化遷移的特征愈加明顯，超過80%的流動人口家庭中有3人及以上同住，子女隨遷的比例達到56.67%，單人流動的比例僅為5%。這體現出城市群內部家庭式城際流動規模增長，推進基本公共服務全覆蓋的總體思路要轉向實現家庭式人口需求與公共服務精準匹配。

在人口流動新態勢下，如何做好教育公共服務供給與常住人口規模的動態適配，提升宜居宜業水平和人民群眾的幸福感、獲得感，增強流動人口引留和轉化能力，是新形勢下江蘇面臨的“必答題”。

江蘇如何做好這個“必答題”？

“錢隨人走”的“教育卡”制度

根據人口在城市群和都市圈內部流動的特征，江蘇要推動教育等公共服務“錢隨人走”的統籌發展，促進長三角城市群人口集聚和中心城市發展。

首先，要提高流入地教育統籌層次，人口流入地逐步建立“錢隨人走”的“教育卡”制度。“六普”和“七普”數據顯示，2010—2020年，長三角城市群26個城市中有21個城市的常住人口正增長，10個城市的流動人口比例超過35%，其中上海（51.17%）、蘇州（46.11%）和杭州（42.54%）的流動人口占比分列前三位，且占比最大的流動人口來源地均為城市群內部城市。針對這一流動趨勢，要以城市群和都市圈來統籌推進教育公共服務供給機制。探索如何從戶籍制度改革和教育生產要素跨區域配置入手，建立跨行政區利益共享和成本共擔機制。

一方面，在長三角城市群內先行試點，適當提高義務教育經費支出的行政層級，擴大經費“錢隨人走”的可攜帶范圍；另一方面，探索建立人口凈流入地—凈流出地的對口轉移支付機制，提高流入地政府積極解決流動人口隨遷子女入學問題的積極性。

其次，人口流出地政府應為隨遷子女在戶籍地注冊學籍，辦理義務教育登記卡，實施“錢隨人走”的“教育卡”流動制度。流入地在分析預測隨遷子女人口規模發展態勢的基礎上，教育主管部門建立電子學籍信息系統動態監控其流動趨勢和入學情況。完善義務教育經費分段機制，由流入地接收學校享受流入子女的義務教育經費。同時，人口凈流入地區應將隨遷子女的教育需求列入教育發展規劃，并相應納入預算。在人口快速集聚的城鎮地區推進義務教育學校和普通公辦高中擴容增位，或新建或向優質民辦普通高中購買學位等方式，并建立城市群內的義務教育學校聯盟，擴大集團化辦學、名校分校等選址范圍。

“雙輪驅動”的教育資源一體化配置體系

截至2023年底，江蘇有75%的常住人口集聚在城市和城鎮，城鎮人口較十年前增加了1220萬人。依據大部分人口選擇省內近距離流動，人口向省域中心城市、地級市以及縣域中心城鎮流動的趨勢和集聚的規模，亟需加快城鎮義務教育城鄉一體化配置。

江蘇正努力探索建立“中心城市+中心城鎮”“雙輪驅動”的隨遷子女教育資源一體化配置體系，進而推動城鄉融合發展。

一是由省級層面對人口發展與公共服務政策制定進行綜合統籌、一體施策，強化省級教育、財政、人事編制、土地規劃等部門的統籌協調，合理劃分省以下教育領域財政事權和支出責任，省級預算內財力直接到事和人，形成適應省域內流動人口規模及分布特點的義務教育資源跨縣區配置機制。

二是保障異地平等升學機會。由于人口流動規模可觀，異地參加中、高考已經成為常態和趨勢。在深化放寬異地中考政策的同時，合理安排隨遷子女異地高考相關事宜，通過學籍代替戶籍，流入地政府要進一步對具備一定條件的流動人口子女就地參加中考做出具體規定，加強隨遷子女流入地普通高中的配套保障，并且做好異地中、高考教育政策的銜接，充分保障流動人口隨遷子女的升學與錄取工作，保障隨遷子女異地就學和升學機會的公平。

“省級共性+市縣特征”的積分制度

由于公共服務供給責任的高度地方化，跨地區特別是跨省流動人口基本公共服務的保障難度較大。要加強教育等緊缺公共服務的同城化待遇，未來有必要在省域層面建立“省級共性+市縣特性”的積分制度，統一將積分制作為常住地梯度供給緊缺優質公共服務的依據。

一是打造人口數據交換平臺，依據人口發展態勢強化公共服務的動態空間適配。實現公共服務同城化的基礎，是建立江蘇省域人口信息共建共享機制，打造統一的人口數據交換平臺，建立健全人口信息后臺比對機制，進一步健全人口信息監控和核查制度，積極探索非戶籍人口管理社會化聯動機制，為各部門提供準確的數據依據。對于人口增量較大的重點地區，要加大基本公共服務的資源投入，實施公共服務設施分期建設。同時，對于收縮型城市的人口和公共服務資源適配度，應重點關注人均公共服務占有量、高品質和可及性；從關注單一城市公共服務轉而關注區域內公共資源協調，力求將以公共基礎服務總量為標準，轉換為以人均公共基礎服務量為標準。

二是全省統一建立積分通兌制度，推動長三角戶籍準入年限累計互認。人口流動以省域流動為主的特點決定了要以省為單位整體統籌。建立“省級通用+市縣互認”的積分制度，推進居住證與身份證功能銜接，健全以公民身份號碼為標識、與居住年限相掛鉤的非戶籍人口基本公共服務提供機制，使農業轉移人口和市民在不同城、鄉流動過程中逐步以公辦學校為主將隨遷子女納入流入地義務教育保障范圍。進一步主動有序對接推動長三角同等城市戶籍準入年限同城化累計互認。推廣以常住地登記戶口制度，引導人口落戶，貫徹長三角一體化發展戰略。

（作者單位：江蘇省社會科學院）