城市更新的多維探索與實踐

2月28日，安徽省政府召開城市功能品質(zhì)活力提升工作領(lǐng)導小組會議暨工作推進會，推動全省城市更新工作向縱深拓展。

城市更新，既關(guān)乎城市面貌改善和居住品質(zhì)提升，也是擴大內(nèi)需的重要抓手，通過健全完善可持續(xù)的城市更新機制，深化城市規(guī)劃、建設、運營、治理，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。

安徽省以城市功能品質(zhì)活力提升行動為牽引，以加強既有建筑改造利用、推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、開展完整社區(qū)建設，加強城市基礎設施建設改造、修復城市生態(tài)系統(tǒng)、保護傳承歷史文化等為抓手，創(chuàng)設“城品活力貸”等金融工具，完善城市更新支持政策，深入推進滁州、銅陵全國首批城市更新試點，合肥城市更新示范城市建設，實施一批城市更新重點片區(qū)和項目建設，城市承載力和競爭力不斷提升。

各地因地制宜實施城市更新，創(chuàng)新手法步法打法，探索形成了一批好的經(jīng)驗和機制。

“無體檢不更新”

城市就像一個“有機生命體”。當下的城市更新，絕非簡單的拆舊建新，而是一場精密“診斷”的系統(tǒng)工程。

蕪湖市堅持把城市體檢作為城市更新的前提，一體推進城市體檢和城市更新，以需求為導向，打造公園城市，讓群眾生活綠意充盈。

首先，城市體檢發(fā)現(xiàn)問題。蕪湖市通過構(gòu)建涵蓋“功能”“品質(zhì)”“活力”的36項指標體系，融入年度城市體檢指標，從住房、小區(qū)、街區(qū)、城區(qū)四個維度開展體檢。針對體檢發(fā)現(xiàn)問題，編制城市更新專項規(guī)劃和年度實施計劃，推動城市更新精細化。

其次，城市更新解決問題。針對城市綠道服務半徑不足、邊角空地利用率低等問題，蕪湖市化繁為簡、小中見大，“見縫插針”式建成“蕪小園?口袋公園”124座，新增、提升綠地面積64.76萬平方米，將零碎空間改造為可穿行、可欣賞、可享受的綠色生態(tài)空間，達到投資不大、成效較好的目標，獲評2023年住房城鄉(xiāng)建設部“中國人居環(huán)境范例獎”。

最后，持續(xù)鞏固城市更新成果。結(jié)合城市體檢發(fā)現(xiàn)的問題，精細劃分城市更新片區(qū)（單元），加大城市系統(tǒng)化更新和項目建設力度，夯實體檢發(fā)現(xiàn)問題的治理成效。進一步強化“蕪小園”與綜合公園、社區(qū)公園、生態(tài)綠廊以及綠道、林蔭道的融合建設，依托交通軸線，串點連線成片，構(gòu)建“300米見綠、500米見園”的15分鐘城市生活圈。

“規(guī)、建、管、運”的全生命周期

城市更新，不僅是物理空間的改造，更是城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升的綜合過程。如何規(guī)劃和統(tǒng)籌資源、兼顧保護與發(fā)展，在城市更新中起著至關(guān)重要的作用。

滁州市加強城市特色要素識別和挖掘，結(jié)合創(chuàng)建國家歷史文化名城，探尋了“規(guī)、建、管、運”全生命周期城市更新模式，延續(xù)歷史文脈，彰顯地域特征。

一是“規(guī)”為先，落實頂層設計。嚴格落實滁州市名城保護規(guī)劃，編制歷史文化名城片區(qū)修建專項規(guī)劃，針對遵陽街、金剛巷等歷史文化街區(qū)保護修繕，提出個性化修復方案，保護老磚老瓦，保留原有布局、結(jié)構(gòu)、材料、工藝，邀請城中老人評判修得“像不像、真不真”。

二是“建”入微，恢復歷史顏值。堅持“整舊如故、以存其真”的原則，通過“微更新、微循環(huán)、微改造”的繡花功夫，精心織補建筑肌理，重點培育清流街、宋城街、悅達889等4個傳統(tǒng)街區(qū)，保留古樹古井、還原院落格局，設計中老材料使用率超50%，古城修繕建筑面積近5萬平方米，全力展現(xiàn)“青磚黛瓦”的皖東明清古城市風貌特征。

三是“管”提效，堅持整體保護。頒布《滁州市歷史文化名城保護條例》，明確保護責任人權(quán)利義務，市級部門強化統(tǒng)籌規(guī)劃管控，防止建設走樣；瑯琊區(qū)落實監(jiān)管主體責任，街道建立網(wǎng)格化監(jiān)管隊伍，對街區(qū)開展日常巡查檢查；企業(yè)落實管理主體責任，構(gòu)建多層級分類管理體系，建設性破壞行為得到遏制。

四是“運”盤活，煥發(fā)古城活力。引進祥耘、悅達等文旅公司，結(jié)合文化特征植入新業(yè)態(tài)，做活“夜間經(jīng)濟”“步行街經(jīng)濟”“民宿經(jīng)濟”，激發(fā)古城活力；開展民俗文化游、非遺研學等活動，提升古城人氣；回遷傳統(tǒng)名小吃、手工藝作坊，與酒吧、咖啡館相得益彰，增添古城煙火氣。遵陽街、悅達889街區(qū)運營率均超95%，曾經(jīng)日漸衰落的古城脫胎換骨，重現(xiàn)往昔繁華。

地處皖南的宣城市堅持尊重自然、順應自然理念，不破壞老城傳統(tǒng)格局和街巷肌理，在城市更新中保護傳承利用歷史文脈。

2023年，宣城市寧國河瀝溪老街作為安徽省級歷史文化街區(qū)，在城市更新中經(jīng)歷了“刀下留街—全面普查—申報街區(qū)—更新改造—活力提升”的歷程，由一個普通的棚戶區(qū)改造項目涅槃為充滿活力、極具煙火氣的歷史文化街區(qū)。

“留改拆”并舉

城市更新講究的是系統(tǒng)性，需要統(tǒng)籌地上地下空間資源，補齊城市基礎設施短板，提升公共服務水平。蚌埠市堅持“留改拆”并舉，以保留利用提升為主，不搞大拆大建，系統(tǒng)提升城市功能品質(zhì)活力。

蚌埠市以淮河為紐帶，實施淮河客廳點亮、山水公園營造、老舊社區(qū)提升、低效產(chǎn)業(yè)增效、基礎設施補短板等5類重點項目，“一城一策”進行城市更新，其中龍子湖區(qū)“兩站”片區(qū)以提質(zhì)為主，蚌山區(qū)寶興面粉廠片區(qū)以保護為主，臨港、八里溝片區(qū)突出產(chǎn)業(yè)定位，以改造為主。懷遠、五河、固鎮(zhèn)縣緊跟其后，全面推進，各具特色。

一是精致“留”，守住人文底蘊。以不破壞城市傳統(tǒng)格局和街巷肌理為基礎，加強寶興面粉廠、京滬鐵路橋、太平街清真寺等城市文化要素的開發(fā)，結(jié)合歷史街巷格局，推進懷遠一中古建筑群、五河順河老街歷史建筑街區(qū)、蚌山區(qū)奮勇街和篾匠街特色街區(qū)等改造建設，塑造具有蚌埠記憶的老城文化街。

二是精細“改”，提升城市品質(zhì)。以老舊小區(qū)改造和城市“微改造”為抓手，完善小區(qū)居住功能、釋放城市休閑空間，2024年完成老舊小區(qū)改造49個、投資2.25億元，推動住宅小區(qū)雨污管網(wǎng)溯源排查整治全覆蓋，完成整改雨污管網(wǎng)錯混接小區(qū)603個。從昔日的潮濕老舊、簡陋局促到如今的寬敞明亮、溫馨舒適，“原地換新家”的體驗，改善了居民生活空間，也提升了城市面貌。

三是精準“拆”，加強空間整合。對安全系數(shù)低、存在隱患的片區(qū)實行拆舊建新，加速成片土地盤活，推進勝利二村、徐橋安置房、王崗安置房等9個棚戶區(qū)項目建設；盤活水游城、天湖國際、世貿(mào)中心二期等爛尾問題項目，“全過程”陪伴解決項目建設“卡脖子”問題。2024年，蚌埠全市城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造基本建成17822套，為新青年、新市民等群體建設保障性租賃住房2463套，提前并超額完成改造目標任務。

探索城市更新可持續(xù)模式

構(gòu)建可持續(xù)的城市更新模式，是城市高質(zhì)量發(fā)展階段的必然要求。

始建于1969年的大唐淮北發(fā)電廠，是淮北市的標志性建筑之一。如今，隨著城市更新的步伐加快，老電廠迎來了新發(fā)展階段。

2023年以來，淮北市堅持市場化思維，培育招引城市運營商，促進城市資源要素與社會資本高效鏈接，為老電廠注入“源頭活水”，實現(xiàn)長久運營。

一是注重創(chuàng)新引領(lǐng)。堅持“先謀局再落子”，聘請上海風語筑文化科技股份有限公司等國內(nèi)一流設計單位高水平規(guī)劃，對老電廠片區(qū)4000余畝用地進行梳理，科學確定淮北大唐電廠片區(qū)發(fā)展定位。

二是注重可持續(xù)發(fā)展。工業(yè)博物館項目成功爭取省級城市更新片區(qū)（單元）試點資金600萬元，把有為政府和有效市場結(jié)合起來，將項目投資和運營主體交給企業(yè)，通過商業(yè)招租、沉浸式體驗館運營等方式，實現(xiàn)資金平衡。其中，夔牛天街、夔牛公園項目，交給有成功運營經(jīng)驗的公司合作，充分發(fā)揮項目運營經(jīng)驗優(yōu)勢。

三是注重運營前置。發(fā)揮大唐發(fā)電廠遺址毗鄰中心城區(qū)優(yōu)勢，對1000畝項目核心區(qū)統(tǒng)籌布局，在整體規(guī)劃中保留一定比例的商業(yè)和住宅地塊。推動工業(yè)博物館、夔牛天街、夔牛公園先行建設，整體運營后將帶來大量人氣，為該區(qū)域品質(zhì)住宅建設奠定基礎。

四是注重聯(lián)動引流。打造老電廠1969文化街區(qū)，組建7支由本土樂隊組成的“淮之夢”音樂聯(lián)盟并入駐，2024年5月以來成功舉辦懷舊主題音樂活動35場次，吸引人流量超50萬人次，相關(guān)視頻瀏覽量達千萬次，“流量”變?yōu)椤傲袅俊保瑤勇糜问杖?500多萬元。

“四個用好”

城市更新是一項系統(tǒng)工程，涵蓋多學科專業(yè)知識，涉及多元利益訴求。

在城市更新過程中，馬鞍山市堅持“四個用好”，強化專家指導，發(fā)揮社區(qū)營造（規(guī)劃）師作用，積極引導社會公眾參與，實現(xiàn)共建共治共享。

用好“智庫”力量。針對城市更新的路徑模式、項目實施、資金平衡等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，多次邀請院士及國內(nèi)知名專家“把脈問診”，讓城市更新的藍圖更加科學、更具前瞻性。在向山片區(qū)城市更新項目實施中，更是創(chuàng)設“智庫回訪”制度，確保咨詢成果轉(zhuǎn)化成落地舉措，讓城市更新更“增底氣”。

用好“總師”力量。針對重點片區(qū)城市更新規(guī)劃、策劃、計劃和實施方案，定期召開總規(guī)劃師、總經(jīng)濟師、總工程師聯(lián)席會議，充分打磨更新方案，保障項目順利實施。在秀山片區(qū)城市更新過程中，通過“總師”聯(lián)席會議，“一事一議”達成共識，讓城市更新更“鼓士氣”。

用好“專業(yè)”力量。推行城市更新設計師負責制，在雨山湖片區(qū)更新項目中不僅邀請規(guī)劃、建筑、市政、園林設計師，還邀請學者、藝術(shù)家、投資運營等專業(yè)力量參與到項目策劃、實施和運營全過程，為項目注入更多創(chuàng)意和活力，讓城市更新更“聚人氣”。

用好群眾力量。堅持問計于民，搭建居民議事平臺，建立居民“愿望清單”。在完整社區(qū)建設過程中，征集“愿望清單”38條，其中31條合理訴求納入改造方案，獲得社區(qū)居民一致好評。2023年，珍珠園社區(qū)入選國家首批完整社區(qū)試點。居民的深度參與，讓城市更新更“接地氣”。

2024年以來，馬鞍山市充分尊重群眾意愿，將安徽工業(yè)大學附近體育路占道經(jīng)營的“流動攤點”打造成布局合理的“精品夜市”，以“小投入”實現(xiàn)“大共情”；借助“外腦”、匯集“眾智”，建設G205沿線片區(qū)、雨山湖片區(qū)2個省級城市更新試點，騰退低效空間4500余畝，盤活低效閑置建筑9.2萬平方米，將智力資源轉(zhuǎn)化為更新資源、技術(shù)咨詢轉(zhuǎn)化為更新動力。

（作者單位：安徽省政府辦公廳，安徽省住房城鄉(xiāng)建設廳，安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院）